Эволюция институтов и модернизация российской экономики (31.08.2009)

Автор: Димов Владимир Александрович

Почему не удаются административные реформы в России? Потому, что они подавляют и блокируют развитие институционального базиса, который является основой современного сильного государства, способного развивать инновационную экономику постиндустриального типа. Современные науки и экономику невозможно построить по законам административной вертикали. Об этом свидетельствует мировой опыт и наше отставание. Российские государственные инновационные корпорации могут успешно работать только в одном качестве – в виде целевых инвестиционных фондов, на конкурсной основе выдающих гранты в конкурентном поле науки и бизнеса. В нынешнем формате – это только перераспределение собственности внутри правящего класса.

Почему у Маргарет Тэтчер административная реформа получилась, а в России она закончилась провалом? А ведь одна и та же модель. Вероятно, потому что английские реформы проводились в зрелом и эффективном институциональном поле в условиях действия независимых, дополняющих друг друга институтов и саморегулируемой демократии. В стране «железной леди» в результате реформ М.Тэтчер правительственное поле уменьшилось, в России – масштабы административного вмешательства увеличились, увеличилось и количество чиновников. А идея была хороша – узкий круг министерств занимается нормативными вопросами и инициирует законы, развивающие реформы, а федеральные агентства выполняют распорядительные функции. Но все смешалось в «доме Облонских» – никого нельзя было оторвать от бюджета! Были бы работающие институты гражданского общества – этого бы не произошло. Мало того, что выросла коррупция, еще и потеряли темп. И так с каждой очередной административной реформой. Не надо никаких административных реформ – очень дорого они обходятся обществу. Если реформы будут проходить по принципу замещения административной вертикали зрелыми институтами, и сферы экономического саморегулирования будут расширяться, то такая административная реформа впервые в истории России будет результативной.

Попытки модернизации российской исполнительной власти были всегда, но до принципиальных решений дело не дошло. А ведь многие проблемы лежат на поверхности и являются первоочередными (рис.6).

Назрела необходимость пересмотра полномочий Правительства в современных условиях. Кроме силового и социального блока на ведущие позиции следует вывести институциональные реформы, заказчиком которых будем не само Правительство, а вновь созданный Государственный Совет по институциональным реформам и еще две структуры при Президенте – Госсовет по науке и технологиям и Госсовет по развитию Сибири и Дальнего Востока (рис.7).

Почему в России, несмотря на попытки государственной поддержки, малый и средний бизнес до сих пор не стал реальной движущей силой экономического роста и социального развития? Да, есть политическая динамика по официальной статистике, но слишком велики риски для людей, которые хотели бы начать свой бизнес в реальном секторе экономики. Напомним главные риски: частые изменения законодательства, уровень налогообложения, неравные условия конкуренции, налоговое администрирование, экономическая нестабильность в стране, сложности привлечения капитала, избыточное госрегулирование, рейдерство, коррупция.

Декларируемая правительством поддержка малого и среднего бизнеса практически превращается в корыстную опеку чиновниками предпринимательского сектора, и, что еще хуже, к слиянию интересов местных чиновников и бизнесменов, созданию теневого рынка, где индикаторы конкуренции просто не работают. Как сделать, чтобы программы поддержки бизнеса базировались на внятных законах и правилах, исключающих вымогательство и коррупцию? Один из таких радикальных способов – организация бизнес-сообщества на принципах саморегулирования.

Автор считает, что первым признаком института гражданского общества является его целевая функция – способность реализовать идею свободы для каждого гражданина в системе правовых координат. Второй признак – саморегулирование как самостоятельная и инициативная деятельность, которая во взаимодействии с другими институтами гражданского общества дает эффект саморегулируемой демократии. Третий признак – наличие социальных технологий, стандартов и правил, посредством которых осуществляется воздействие на граждан, соответствующее мировому демократическому опыту и не противоречащее Конституции.

При расширении объема действия Закона о СРО на сферу предпринимательской деятельности в реальной экономике можно построить принципиально иную схему взаимодействия власти и бизнеса. Малый и средний бизнес организуется по русской национальной традиции в гильдии – добровольные, саморегулируемые объединения предпринимателей.

5. Структурные сдвиги в экономике, как результат модернизации институтов и исполнительной власти. Основные структурные сдвиги в экономике ожидаются от модернизации института частной собственности и изменений в форме самоорганизации бизнеса – речь идет о возрождении национального опыта купеческих (предпринимательских) гильдий в России в период 1785 по 1917 гг. (рис.8.).

Гильдии в настоящее время могут взять на себя функции сертификации предпринимателя, оценку его бизнеса и отношения его с органами государственного контроля. Только на предпринимателей 1-ой гильдии распространяется право вести фамильный бизнес и иметь преференции от государства. Предприниматели всех гильдий работают как контрагенты гильдии, делегируя ей, на основе членских взносов, вопросы, связанные с развитием бизнеса, гаранта возврата кредитов, функции ограждения от административного давления и коррупции. Любая инспекционная проверка, связанная с вмешательством и поборами, должны рассматриваться органами аудита и юридической защиты в гильдии, к которой принадлежит предприниматель. Она же (гильдия) защищает интересы предпринимателей в суде. Таким образом, в системе взаимоотношений чиновник - предприниматель появляется независимый общественный регулятор, что, естественно, должно снизить сферу сговоров и коррупции. Если обвинения предпринимателя в административных нарушениях не подтверждает гильдия, то чиновник (или инспектирующий орган) должен понимать, что ему придется иметь дело с корпоративной защитой, аудиторами и юристами гильдии, которые в случае необходимости обжалуют дело в суде.

Чтобы создать подобную систему, надо выйти на такой уровень корпоративных отношений. Гильдия будет производить тщательный кадровый отбор, осуществлять мониторинг за своей предпринимательской корпорацией, проводить конкурентную политику и т.д. Рекомендации гильдии должны стоить дорого в своей среде, она может поддержать, может поощрить, а может и лишить сертификата на проведение предпринимательской деятельности. Все это без участия чиновников. В таком формате малый и средний бизнес будут реальной силой, с которой придется считаться власти. При этом формируется новая предпринимательская мораль: в рамках корпоративной поруки будет меньше возможностей жульничать и совершать подлоги. Гильдия должна нести ответственность за своих членов, например, фондом страхования рисков. Не надо государству опекать каждого из десяти миллионов предпринимателей, модернизация должна проходить в формате саморегулирования.

Модернизация местного самоуправления. В сельских местностях США шериф и следователь только обслуживают главную власть – народное собрание. В графствах – чуть посложнее. Мэрии городов представляют собой наемных чиновников во главе с мэром, которые работают по контракту с гражданами одного города, как с акционерным обществом. Чиновники должны служить гражданам, как в Европе, а не быть их господами и толкователями законов, должны руководствоваться только законом и жестким регламентом. Бюджетные ассигнования на бюрократию должны быть прозрачными и поддаваться гражданскому контролю. Власть должна отчитываться публично о своих достижениях и быть прозрачной для общества.

В чем суть модернизации российской экономики с учетом институциональных изменений в местном самоуправлении (рис.10)? Прежде всего, следует обратиться к концепции разделения властей, предусмотренной Конституцией. Местное самоуправление – независимая ветвь власти, главная гражданская власть страны. 131-й закон не решает главного – он не выводит местное самоуправление на этот уровень, для этого нужна иная точка зрения на проблемы бюджетной самодостаточности муниципальных образований, увеличение муниципального имущества с 5% о 30% реструктурируемого государственного имущества, в том числе за счет передачи в муниципальную собственность инфраструктуры графообразующих предприятий и естественных монополий, наделение правами регулирования локальных монополий на местном уровне. Фундаментальной является проблема управления национальными проектами по жилью – их следует передать на муниципальный уровень. И поэтапно переходить на принцип институционального и технологического бюджетирования по конечному результату. Конечный результат – переход на независимое от федерального бюджета самофинансирование и саморегулирование.

Независимые эксперты, в том числе вполне лояльно относящиеся ко многим социальным инициативам правительства, отмечают разрыв между целями и бюрократическими технологиями их достижения. В последнее время этот факт признает и руководство страны. Например, благодаря мировой конъюнктуре цен на углеводороды у России появился уникальный шанс решить отложенные вопросы бедности, жилья, образования через механизмы национальных проектов. Но почему надо выполнять эти неотложные проекты через административную вертикаль, расширять и без того масштабную коррупцию? Большинство этих средств можно было бы реализовать через систему местного самоуправления – важнейший институт гражданского общества. Но сегодня это зияющие дыры наших институциональных реформ. По Конституции и Европейской Хартии, принятой в России, местное самоуправление является независимой ветвью власти. Муниципальная власть – значит негосударственная власть гражданских общин, из которой вырастает и гражданское самосознание, и патриотизм, и социальная активность, и культура, и социальные прививки против национальной эпидемии – пьянства. Чиновники говорят: внизу все плохо – нельзя передавать вниз ни полномочия, ни средства. Они лукавят, конечно, будут пробы и ошибки, но эффективную саморегулируемую муниципальную власть можно выстроить быстрее, чем провести очередную административную реформу.

6.Модель управления развитием госкорпораций. Правила создания государственных корпораций предусматривают совмещение функций государственного управления и бизнеса, что в условиях неотработанности действующего законодательства неминуемо приведет к отрицательным результатам. Так, бесконтрольное закрепление основных полномочий по управлению госимуществом и бюджетными средствами за Наблюдательными советами, работающими на представительской основе, на деле создаст ситуацию, когда государственными активами будет реально распоряжаться наемный менеджмент, интересы которого могут не совпадать с интересами государства.

Имеющая место при создании корпораций недостаточность законодательной базы может объективно воспроизвести ту ситуацию, которая имеет место сегодня при управлении государственными объектами в сфере недропользования. В России недропользователь, получив по конкурсу лицензию на добычу ресурсов, с этого момента становится фактическим собственником этого ресурса и имеет возможность присваивать все доходы от этой деятельности, в том числе основную часть горной ренты. Аналогичный результат следует ожидать и в случае госкорпораций.

Применяемый ныне подход к созданию госкорпораций во многом аналогичен использованию вещного права хозяйственного ведения на раннем этапе функционирования федеральных государственных унитарных предприятий, когда произошло отчуждение собственника (государства) от управления и распределения результатов деятельности.

Предлагается следующий сценарий решения этой базовой для госкорпораций проблемы:

Изменить статус госкорпораций как некоммерческих организаций, преобразовав их в акционерные холдинговые компании, внеся при этом необходимые изменения в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации.

Использовать для управления развитием госкорпораций модель независимой инвестиционно-холдинговой компании для регулирования нового строительства и инвестиционной деятельности госкорпораций. Это позволит перейти к принципиально новому формату организации бизнеса в современных условиях:

во-первых, государственные корпорации будут действовать в реальном рыночном формате, в условиях реального отделения власти от бизнеса;

во-вторых, произойдет дебюрократизация управления и переход на профессиональное управление в условиях глобальной конкуренции;

в-третьих, все инвестиционные процессы и процессы использования госимущества становятся прозрачными;

в-четвертых, масштабы коррупции сводятся к минимуму (вспомним печальный опыт Южной Кореи в «строительстве» госкорпораций, отпущенных в свободное плавание).

Если мы считаем себя частью глобального мира и глобальной экономики, мы должны согласиться с тем, что необходима модернизация наших институтов и переход к долгосрочным саморегулируемым схемам развития. Пусть это будет поэтапная программа, важно, чтобы мы все осознали, что это безальтернативный путь нашего развития. Особого национального пути, придуманного чиновниками, нет и быть не может.

В работе предлагается пошаговая программа модернизации российской экономики с учетом необходимых институциональных изменений, направленная на сокращение функций администрирования в сфере экономики, развитие механизмов саморазвития и расширения сферы саморегулирования, содержащая следующие необходимые меры, требующие реализации:

- превратить Государственный Совет при Президенте в главный орган по реализации институциональных реформ в стране, заказчиком соответствующих законопроектов;

- принять программу замещения бюрократии саморегулируемыми бизнес-структурами и творческими союзами в сфере науки и образования;

- отделить власть от бизнеса на всех уровнях власти и государственных корпоративных структурах;

- определить хозяйственные, финансовые и экономические регламенты Правительства РФ и соответственно сократить численность госаппарата, перейдя к механизму институционального саморегулирования экономики;

- уточнить функции властей регионального уровня, сохранив за ними только защиту конституционного порядка и институтов, никаких экономических функций, вся экономика должна расти снизу – с уровня местного самоуправления (муниципальных образований);

- сделать фактически независимыми от Правительства Центральный Банк, Государственное казначейство, Федеральную антимонопольную службу, Счетную и Торгово-промышленную палаты РФ;

- рассмотреть возможность развития гильдейной организации бизнеса и усилить роль независимых торгово-промышленных палат;

придать государственным корпорациям рыночный формат и финансировать их только через конкурсные механизмы государственного заказа;

- запретить использование псевдорыночных форм организации бизнеса для естественных монополий и в сфере недропользования;

- обеспечить свободный доступ американского и европейского бизнеса к освоению Сибири и Дальнего Востока на основе международных инновационных кластеров и долгосрочных концессий (программа Гумбольдта).

III. ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Книги и монографии

1. Димов В.А. (редактор и автор статей). Открытая книга предпринимательства. - М.: Изд-во «Техинвест», 1991. - 20,0 п.л., в т.ч. автора - 2,5 п.л.

2. Димов В.А Два гиганта (СССР-США). - М.: Изд-во МГУ, 2004. - 25,0 п.л.


загрузка...