Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации (30.08.2011)

Автор: Дементьев Александр Николаевич

б) анализ содержания поправок, вносимых в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» после 2002 года, отражает общую тенденцию максимальной унификации процедур выдвижения и регистрации кандидатов, проведения агитационной кампании на муниципальных выборах с процедурами организации и проведения выборов на федеральном уровне.

в) излишняя формализация и подробная регламентация усложняет для граждан возможность участия в выборах, что особенно актуально для местного уровня.

12. В диссертационной работе предложены направления совершенствования процедур избрания органов и должностных лиц муниципальных образований, обеспечения публичности их деятельности.

На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и литературных данных показано, что институт отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления в настоящее время недостаточно разработан теоретически. В законодательстве как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях содержатся противоречия, имеющие значение для становления этого института, как института конституционно-правовой и политической ответственности депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Одним из главных вопросов при принятии решения о проведении голосования по отзыву является наличие и достаточность оснований для проведения голосования по отзыву. Федеральным законодателем необоснованно усложнены процедуры инициирования отзыва депутата, выборного должностного лица, члена выборного органа местного самоуправления. Для приближения этого института к реальным целям, которые преследуются его введением, необходимо в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований установить такие процедуры, которые позволили бы обеспечить избирателям максимальную доступность информации об отзыве на всех этапах процедуры, начиная с выдвижения инициативы об отзыве.

13. В заключительной главе работы автором обоснован вывод о том, что недолгие периоды децентрализации полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов местного значения и практики их реализации в различные периоды становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, начиная с 1990 года, сменялись периодами их централизации.

Анализ содержания законодательных актов Союза ССР и Российской Федерации, регламентирующих организацию местного самоуправления в постсоветский период (после 1990 года), а также анализ практики их реализации позволили предложить авторскую периодизацию процесса становления и развития местного самоуправления, включающую в себя четыре этапа.

Первый этап (1990 г.- сентябрь 1993 г.). С принятием в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” началось выделение системы местного самоуправления из системы единой государственной власти путем передачи местным органам государственного управления части властных полномочий. Принятый в 1991 году Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» был законом прямого действия. До 1993 года преобразования системы местного государственного управления в систему местного самоуправления проводились в рамках административно-территориального деления Российской Федерации. В результате политического кризиса в сентябре-октябре 1993 года произошла формальная концентрация регулятивных полномочий на федеральном уровне. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году создало правовые условия для децентрализации полномочий. Нормативное правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления до принятия Федерального закона в 1995 году практически осуществлялось субъектами Российской Федерации. По мнению автора, первый этап отличается максимальной эффективностью деятельности органов местной власти. В этот период формируется понятие о местном самоуправлении как уровне публичной власти. Наряду с таким пониманием существует и традиционное восприятие местного самоуправления как общественной самодеятельности населения, отражающее государственно-правовые идеи о всеобщем самоуправлении «советского народа».

Второй этап (21 сентября 1993-1995 г.г.). В связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа № 1400 от 21 сентября 1993 года советы народных депутатов всех уровней были распущены, формирование и деятельность органов местного самоуправления, предусмотренных Конституцией Российской Федерации 1993 года, на практике до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлялись в соответствии с указами Президента Российской Федерации. В этот период в субъектах Российской Федерации формируется законодательная база местного самоуправления, отражающая разные концептуальные подходы к толкованию конституционных положений об институте местного самоуправления. Второй этап характеризуется разновременными параметрами формирования органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в зависимости от юридического толкования норм Конституции Российской Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их политических предпочтений. Эти факторы решающим образом повлияли на формировании трех основных моделей территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Третий этап (1995-2003 г.г.). Деятельность органов местного самоуправления осуществляется на основе положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон в редакции 1995 года в наибольшей степени отвечал предмету регулирования, отраженному в названии закона. Субъекты Российской Федерации были наделены широкой компетенцией в сфере нормативного правового регулирования местного самоуправления. На практике права, предоставленные субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, во многом не были реализованы.

Этот период характеризуется множественностью территориальных моделей организации местного самоуправления в Российской Федерации, различными подходами в разграничении компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, финансовом обеспечении решения вопросов местного значения. В это время вновь исследователи и политики обращаются к концепции укрепления единой вертикали исполнительной власти, широко используются интерпретации известных теорий местного самоуправления для обоснования различных моделей организации местного самоуправления.

Четвертый, современный этап развития местного самоуправления начинается с принятия в 2003 году новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в результате чего были созданы правовые условия для проведения реформы местного самоуправления. Автором выделены следующие особенности реформы: существенная, по сравнению с предыдущим третьим этапом, централизация регулятивных полномочий на федеральном уровне, централизация финансовых ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, императивное требование формирования двухтиповой (двухуровневой) территориальной организации местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации, разграничение компетенции между двумя типами муниципальных образований, субъектами Российской Федерации и Российской Федерацией.

14. С принятием в 2003 году федеральных законов о перераспределении полномочий между уровнями публичной власти происходит централизация регулятивных полномочий в сфере законодательного обеспечения организации местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ многие положения Федерального закона в редакции 1995 года были подвергнуты существенной ревизии, что не могло не поставить на повестку дня вопрос о необходимости их соотнесения с конституционными принципами местного самоуправления. Поскольку в соответствии с переходными положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в России было вновь образовано более 12 тысяч муниципальных образований, при анализе конституционных положений в настоящем диссертационном исследовании обращено внимание на те из них, реализация которых имеет решающее значение для формирования дееспособных муниципальных образований. Практика реализации этапов реформы местного самоуправления выявила наряду с положительными тенденциями ряд негативных, которые демонстрируют в некоторых субъектах Российской Федерации существенное отклонение от целей проведения реформы.

Для сравнительного анализа автором выделены положения законодательства, отражающие нормативную правовую регламентацию первой группы принципов местного самоуправления – принципов, определяющих статус местного самоуправления в системе демократической организации публичной власти. В сравнительных таблицах сопоставляются в динамике 3 и 4 этапы развития местного самоуправления в Российской Федерации, нормы и положения федерального законодательства, которые нормативно должны создавать условия для реализации следующих принципов местного самоуправления: принципов компетенционной (таблица № 1), организационной (таблица № 2), бюджетной (таблица № 3) самостоятельности и принципа территориальной стабильности (таблица № 4) местного самоуправления.

Сравнительный анализ показал, что в сфере обеспечения компетенционной самостоятельности местного самоуправления в федеральном законодательстве, начиная с 2004 года, сложилась устойчивая тенденция «размывания» собственной компетенции местного самоуправления. Такие действующие положения Федерального закона № 131-ФЗ, как право органов местного самоуправления исполнять по своему усмотрению или участвовать в исполнении государственных полномочий (статьи 14.1, 15.1, 16.1), возможность передачи собственных полномочий по решению вопросов местного значения с уровня поселения на уровень муниципального района и наоборот (часть 4 статьи 15) противоречат положениям части 4 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными.

Примером значительного отклонения от принципа организационной самостоятельности местного самоуправления, закреплённого в статьях 12 и 131 Конституции Российской Федерации, являются нормы Федерального закона № 131-ФЗ об участи органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления (абз. второй части 4 статьи 34, части 5 и 11 статьи 37, статьи 73, 74, 74.1, 75). Автором обращается особое внимание на то, что эта негативная тенденция, начиная с принятия Федерального закона № 131-ФЗ, набирает всё большую силу. Закрепление в этом законе в 2009 году положений об удалении главы муниципального образования в отставку и сложившаяся практика, в том числе и судебная, дали обоснованный повод Конгрессу местных и региональных властей Совета Европы в Резолюции 2010 года обратить внимание на невыполнение Россией принципа организационной самостоятельности местного самоуправления.

Результаты анализа, систематизированные в таблице № 3, свидетельствуют также и о значительных отклонениях положений и норм федеральных законов от принципа бюджетной самостоятельности местного самоуправления. Анализируя нормы законодательства о территориальной организации местного самоуправления, автор обращает внимание на необходимость конституционно-правовой оценки Конституционным Судом Российской Федерации положений федеральных законов о создании и обеспечении функционирования территориально обособленного комплекса – инновационного центра «Сколково», об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, об организации проведения саммита «Азиатско-тихоокеанского экономического сотрудничества» в 2012 году во Владивостоке в части выведения территорий муниципальных образований полностью или частично из-под юрисдикции органов местного самоуправления. Предложены два варианта принципиально различающихся подходов разрешения проблем выбора направления развития нормативной правовой основы местного самоуправления.

III. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

В результате проведенного диссертационного исследования автором поставлены и решены крупные научные проблемы выявления влияния теорий местного самоуправления на формирование конституционно-правовых положений и нормативной правовой основы местного самоуправления в постсоветский период, а также нахождения и обоснования возможных вариантов развития и совершенствования конституционно-правовой и нормативной правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

В работе разработана и обоснована авторская интерпретация дуалистической теории местного самоуправления, предложено ввести в научны оборот новое понятие «публично-правовая теория местного самоуправления».

Для преодоления негативных тенденций в сфере обеспечения правовых гарантий развития и совершенствования местного самоуправления, развития законодательной базы на непротиворечивой основе автором предложены и обоснованы два варианта принципиально различающихся комплексных подходов разрешения этих правовых проблем.

Наиболее рациональным видится первый вариант: внесение поправок в законодательство с целью устранения выявленных в диссертационном исследовании его противоречий конституционным положениям и положениям международных актов о местном самоуправлении, отражение в законодательстве правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках этого варианта предлагается также внести дополнения в Конституцию Российской Федерации в части установления общих принципов административно-территориального деления и принципов формирования местных и региональных бюджетов.

Второй вариант отражает позиции ряда политиков, экспертов и исследователей о «неготовности» в некоторых субъектах Российской Федерации к реализации принципов местного самоуправления в полном объёме. В этом случае ориентация на реально действующие правовые механизмы и юридические конструкции в федеральном законодательстве требует внесения значительных изменений в Главу 8 «Местное самоуправление» Конституции Российской Федерации. Потребуется ревизия обязательств нашей страны в части необходимости выполнения в полном объёме Европейской хартии местного самоуправления.

Полученные теоретические выводы, разработанные и обоснованные варианты совершенствования нормативной правовой базы местного самоуправления в России могут быть использованы для дальнейших исследований в муниципальном праве, в законотворческой и нормотворческой деятельности представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

IV. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

I. Монографии, коллективные монографии, учебные пособия

1. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник судебных решений федеральных судов. Сост.: Л. В. Гильченко, А. Н. Дементьев, Л. Е. Лаптева; Вступ. статья, коммент. А. Н. Дементьева. - Юристъ, 1997. - 136 с. – 7,0/0,7 п. л.

2. Дементьев, А.Н. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2004. - 108 с. – 8,0 п. л.

3. Дементьев, А.Н. Проблемы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2006 годы)/Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации.– М.: Издание Совета Федерации. - 2006. – 142 с. -12,0 п. л.

4. Дементьев, А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. – М.: Норма, 2007. (Краткие учебные курсы юридических наук). – 320 с. – 16,8 п. л.

5. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Противодействие коррупции на муниципальном уровне: Сборник. – М.: Волтерс Клувер, 2008. – 272 с.: ил. – Бондарь В.Н., Дементьев А.Н., Кушниренко С.П., Никонов С.Ю. С. 167-232. - 15,0/3,7 п. л.

6. Дементьев А.Н. Теории и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации: монографическое исследование. – Обнинск: Институт муниципального управления, 2009. – 304 с. – 17,64 п. л.

7. Дементьев, А.Н. в составе авт. коллектива. Опыт разработки и реализации анти-коррупционных программ на местном уровне. – М.: Волтерс Клувер, 2011. – 182 с.: Арбатская Е.О., Бондарь В.Н., Дементьев А.Н., Никонов С.Ю. С. 4-96. - 11,0/4,2 п. л.

II. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

8. Дементьев, А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8. С. 112-119. - 0,7 п. л.

9. Дементьев, А.Н. Генезис современных проблем разграничения компетенции между органами государственной и местной власти в Российской Федерации // Право и политика. 2002. № 9. С. 41-47. - 0,5 п. л.

10. Дементьев, А.Н. Конституционный статус местного самоуправления не противоречит принципу единства власти // Федерализм. 2002. № 4 (28). С. 217-228. - 0,9 п. л.

11. Дементьев, А.Н. Проблемы реформирования территориальной организации местного самоуправления // Федерализм. 2005. № 1. С. 93-116. – 1,1 п. л.

12. Дементьев, А.Н. Принципы местного самоуправления // Право и образование. 2006. № 5. С. 17-24. – 0,7 п. л.

13. Дементьев, А.Н. Проблемы реализации института временной финансовой администрации в Российской Федерации // Федерализм. 2008. № 4. С. 53-68. – 1,0 п. л.


загрузка...