Российский федерализм: эволюция, проблемы и перспективы развития (27.04.2009)

Автор: Жидких Владимир Александрович

Глава II «Основные модели федеративного устройства». Мировой опыт выявил целый ряд разновидностей федерализма, которые проявляют себя в определенных моделях. Некоторые из них положены в основу государственного строительства. Так, суть модели «дуалистического федерализма» усматривается в существовании двух уровней власти, каждая из которых в пределах своих полномочий независима от другой. Такая модель имеет несколько вариантов. B некоторых странах в ней делается акцент на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (например, англоканадцев и франкоканадцев в Канаде, чехов и словаков в бывшей ЧССР). Отсюда вытекает, квалификация федерации как диархии (двоевластия) или концепции ассоциированных государств. Другой вариант концепции дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации, суверенитета федеративного образования и его членов. Его основа ( строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями субъектов. Из этого положения вытекает множество выводов, в т.ч. и выводы о возможности обратного возвращения переданных полномочий и создание собственного государства (такие идеи развивались в канадской провинции Квебек), праве выхода (сецессии) штата из состава федерации.

Федерализм, основанный на использовании системы кооперации, сотрудничества и солидарной ответственности Центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций, получил наименование кооперативного федерализма. Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в чистом виде не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Концептуально в основе модели «кооперативного федерализма» лежит идея объединения усилий Центра и мест для выполнения общих задач, кооперации усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел. В этих целях создаются ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и ее субъекты. Федеральные органы, обеспечивающие вопросы обороны, правопорядка, охраны окружающей среды и др. выполняют функции, делегированные им субъектами федерации. Поэтому понятие федерализма как отражение государственного единства не может быть сведено к «кооперации и интеграции» его органов по выполнению лишь определенных функций.

Ценность «кооперативного федерализма» усматривается в том, что субъекты федерации стремятся к миру и согласию с центром на основе сотрудничества и солидарности ( этого неотъемлемого свойства федерации, именуемого взаимодополняемостью, или субсидарностью. Такие отношения строятся на основе добровольного сотрудничества без соподчиненности между его участниками, но при их безусловном функционировании в строгих рамках федеральной конституции. Кооперативный федерализм позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политико-правовые и другие конфликты, опираясь не только на конституционные нормы, но и на политические реалии.

В связи с тем, что сущностные элементы федерализма закрепляются в Конституции и в учредительных актах государства (договорах или соглашениях), принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два типа федераций: конституционную и конституционно-договорную. Конституционными являются федерации, образуемые принятием конституции либо внесением в неё изменений. Конституционно-договорные федерации ( также учреждаемые конституцией, принятию которой предшествует процесс заключения специального документа – договора (соглашения). Такой способ учреждения (преобразования) федерации как сочетание договора и конституции в большей мере характерен для федераций, образуемых в результате децентрализации унитарных государств.

Разновидностью договорной федерации является такой тип федерации, когда центральный и региональный уровни власти действуют независимо друг от друга в установленных Конституцией пределах. Это так называемый координированный федерализм. Его идея опирается на конституционные нормы о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами. На практике в чистом виде координированный федерализм не действует, т.к. не соответствует политическим реалиям. Эта концепция учитывает по существу только один способ разграничения компетенции: если она поделена между федерацией и её субъектами в виде закрепления определенного круга вопросов за одним из участников федеративных отношений и предоставления другому всех остальных полномочий. Однако практика конституционного развития всё чаще идет по пути установления совместной компетенции федерации и её субъектов. В этой сфере действует принцип верховенства федерального закона.

Критерием «республиканской» модели федерализма считается республиканская форма правления в субъектах федерации. Суть федеральных отношений характеризуется как отношения между республиками. Если следовать такой логике, то разновидностями моделей федерализма могут считаться «штатный», «кантонный», «земельный» и т.п. В итоге содержание федерализма как формы государственного устройства полностью сводится к форме правления субъектов федерации. При этом следует иметь в виду, что как республиканская, так и иные формы правления существуют и в унитарном государственном устройстве. Если определять модель федерации по наименованиям субъектов федерации, то Российская Федерация, имея в своем составе республики, края, области, автономную область, не попадает ни под одну из этих формулировок.

Иногда разные модели федерализма обосновываются историческими особенностями их становления. К примеру, по национальному признаку были построены СССР, Канада, Югославия, Индия, Индонезия, Южная Аравия, Объединенная Арабская Республика, Йемен. Обратившись к отечественной истории, следует вспомнить «феодальный» федерализм, оформленный при Владимире Мономахе и сохранявшийся с 972 г. по 1497 г., вплоть до объединения русских земель в рамках московского централизованного государства. Затем «советский» федерализм с признаками унитарного государственного образования, имеющего в своем составе автономии.

Принципиально важно оценивать федерализм с точки зрения его правовой природы и статуса субъектов. Здесь выделяют симметричный и асимметричный федерализм. Идеальная федерация – симметричное государство, где в основу устройства кладется объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. В настоящее время абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считавшееся классическим симметричным государством США, уже сегодня таковым не является.

В мировой практике встречаются объективные случаи асимметрии, когда наряду с субъектами федерации, которые равноправны, образуются федеральные округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и др. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные («свободно присоединившиеся») государства. Поэтому асимметрия может быть присуща не только федерации, но и унитарному государству. Этот вывод позволяет сохранять приверженность концепции однородности федерации и рассматривать для классических форм асимметрию лишь как исключение.

Сегодня большинство федеративных государств ( это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае в основу федеративного устройства кладется признание всех субъектов федерации однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие). Однако конституция допускает из общего правила отклонения, так как разнообразие не удается вписать в жесткие рамки. Эти отклонения не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса и рассматриваются как исключение, а не как правило, порождающее иную систему отношений и меняющую тип федерации как таковую.

Построение реальной федерации немыслимо без формирования экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации: межбюджетные и налоговые отношения, экономическая помощь регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов федерации и т.п.

В последние годы в Европе создается объединение, которое называют «федеративно-государственным». Речь идет о Европейском Союзе. Основанием для такого мнения является то, что национально-государственное и еврофедеральное взаимодействие строится на принципе субсидиарности: Европейскому Союзу (ЕС) от вступаемых в Союз государств передаются полномочия, которые наиболее оптимально могут осуществляться на европейском уровне, что и предполагается закрепить в Конституции ЕС. Конкретно ЕС передан ряд полномочий в области сельскохозяйственной политики, внутренней торговли, налогового законодательства, социальной политики, транспорта и др. Многие из этих полномочий осуществляются на параллельных основах с национальными государствами-участниками. В Союзе создан Европарламент, Совет Министров ЕС, комиссии ЕС, Европейский суд, единый бюджет. Государственные границы стали сквозными. Можно сказать, что Европа нарождается и как федерация, открытая для всех народов, которые приемлют базисные принципы свободы и демократии, составляющие сердцевину пока непринятой европейской конституции. Однако представляется, что в настоящее время еще нельзя вести речь об окончательном формировании Европейской федерации. Существующую ныне форму объединения входящих в ЕС государств называют движением от конфедерации к единому, целостному федеративному государственному образованию.

2 ни одна из рассмотренных доктрин не применяется на практике в «чистом виде». Федеративные государства в большинстве случаев (если не всегда) совмещают в своем развитии элементы различных концепций и направлений федерализма, хотя официально могут провозглашать какую-либо концепцию в качестве главенствующей.

Глава III «Разграничение предметов ведения и полномочий как фактор обеспечения единства интересов Федерации и ее субъектов». Едва ли не самый сложный политико-правовой узел в развитии федеративных отношений составляет разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами. От эволюции взаимоотношений Центра и регионов, создания действенных механизмов согласования интересов в 90-е годы зависел поиск адекватной модели российского федерализма и последовательное затем совершенствование федеративных отношений.

До середины 90-х годов баланс сил в отношениях центр-регионы постепенно сдвигался в пользу регионов. В эволюции взаимоотношений центр-регионы политологи условно выделяют три этапа, характеризующиеся различной степенью согласования интересов Федерации и ее субъектов. Первый этап – до середины 90-х годов отличается регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. В этот период практически каждый из 89 субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с Центром. Большинство регионов закрепили эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий. В результате возросла разноуровневость Российской Федерации, ослабли позиции Центра, в политичсеком, правовом, экономическом, информационном пространствах страны отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции.

С проведением в 1993-1994 гг. радикальной реформы межбюджетных отношений впервые были установлены единые (кроме Башкортостана, Татарстана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов. Был создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого на основе единой формулы стали распределяться трансферты. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля субъектов Федерации удвоилась, превысив к середине 90-х годов 50%. Финансовая база региональной власти крепла.

На втором этапе (1995-1999 гг.) политическая и экономическая власть в регионах укрепилась, усилился сепаратизм. Такому развитию событий способствовали выборы глав администраций (губернаторов), получивших значительную независимость от Центра. Повысился контроль за выборами в Государственную Думу, из избранных в регионах глав исполнительной и представительной властей стал формироваться Совет Федерации. Усилились позиции восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, главы которых вошли в Президиум Правительства РФ. В системе межбюджетных отношений сформировалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ с одновременным сокращением их в доли в распределении налогового потенциала страны. С федерального на региональный уровень был переведен ряд социальных расходов, не обеспеченных ни федеральным, ни региональным финансированием.

Региональная финансовая система работала в этот период в основном с денежными суррогатами (бартер, зачеты по платежам, энергетические векселя и т.д.), обусловив снижение налоговых платежей в региональные бюджеты. Положение усугублялось индивидуальным согласованием размера трансферта. С принятием в 1998 г. Концепции реформирования бюджетных отношений на 1999-2001 гг. федеральная политика трансфертов стала более прозрачной и стабильной. Однако до принятия на третьем этапе (с середины 1999 г. по настоящее время) важнейшего федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» все предпринимаемые меры были не самыми удачными попытками урегулирования сложных социально-политических отношений Центра и регионов. Закон характеризуется двумя главными составляющими. Первая заключается в коррекции ключевых федеративных отношений, связанных с вопросами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, особенно в сфере совместной компетенции. Вторая - в построении так называемого экономического федерализма, вбирающего в себя всю совокупность экономических взаимоотношений между существующими уровнями федерации (межбюджетные и налоговые отношения, оказание экономической помощи регионам, перераспределение материальных средств, выравнивание экономических потенциалов субъектов Федерации и т.п.). Абсолютно новым и довольно трудно приживаемым для российской федеративной системы явился институт совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Основная проблема - неурегулированность порядка и процедур реализации полномочий, входящих в данную сферу, как федеральными, так и региональными органами государственной власти. Именно в этих отношениях между Центром и регионами федерализм оформляется на стыке государства и общества, с одной стороны, как одна из форм их единства и различия; с другой - начинает акцентироваться на вопросах распределения государственной власти и борьбы за политическую власть.

Эти процессы сигнализируют о том, что федерализм встраивается в системы других сложных социально-политических, экономических, политико-правовых и иных отношений и требует разрешения проблем уже в их контексте. Это касается прежде всего установления приоритета Конституции и федеральных законов над договорами, закрепления равноправия субъектов Российской Федерации, запрещения посредством договора или соглашения передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. Провозглашение принципа добровольности заключения договоров осуществляется при двух условиях: прямого указания в федеральном законе на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения и отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения. Впервые на законодательном уровне были определены предметы договора и соглашения, официальный язык, основные стадии договорного процесса. На приведение ранее заключенных договоров и соглашений в соответствие с Законом отводилось три года. Принципиально важно, что компетенции, передаваемые регионам, были законодательно обеспечены в финансовом отношении, что создавало необходимую базу бюджетному федерализму.

До конца 1990-х годов главной целью региональной политики стало выравнивание уровня социально-экономического развития субъектов РФ. В 2001 г. была принята федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», направленная на сглаживание различий в уровне социально-экономического развития регионов, улучшение условий жизни в наиболее отстающих субъектах Федерации. Уже в 2006 г. программа была прекращена по причине недостаточных объемов финансирования мероприятий по преодолению факторов социально-экономической дифференциации субъектов. Однако опыт реализации программы позволяет сделать два существенных вывода. Во-первых, проведение региональной политики должно предполагать, помимо финансового развития, реализацию целого комплекса мероприятий по выравниванию социально-экономических различий. Во-вторых, преодоление дифференциации регионов и их развитие не может быть результатом действия одной программы. Решение основных проблем регионального развития требует выработки комплексных мер. Программно-целевые методы должны охватывать наиболее крупные в географическом отношении регионы, включающие несколько субъектов РФ, обладающих возможностями совместного развития, направленные на укрепление межрегиональных связей. В-третьих, региональную политику социально-экономического выравнивания невозможно осуществить без полноценного правового обеспечения, предмет, цели и задачи которого не в полной мере отражены в федеральных законах. Неудовлетворительное состояние правовой базы обуславливает подготовку законопроектов «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития».

Между тем, несмотря на то, что межбюджетные отношения в последние годы существенно преобразованы, это не приводит к ощутимым результатам в решении проблемы сокращения различий между субъектами РФ по уровню бюджетной обеспеченности, не говоря уже об их выравнивании в реально экономическом смысле. Рост числа самодостаточных субъектов Федерации практически не наблюдается. Действующая система межбюджетных отношений не стимулирует регионы к наращиванию собственной налоговой базы за счет роста производства, инвестиций, пока не будет пересмотрен сам принцип определения дотационности (бездотационности) регионов.

В не меньшей мере важен и взвешенный подход к проблеме финансового обеспечения делегированных полномочий, которые должны быть подкреплены полным финансовым обеспечением. В частности, большинством субъектов РФ вновь поднимаются вопросы о разработке минимальных государственных социальных стандартов, финансовом обеспечении функций местного самоуправления.

Целесообразно рассмотреть возможность предотвращения чрезмерной загрузки местных бюджетов делегированными полномочиями. В большинстве случаев местные власти занимаются уже не столько своими собственными полномочиями, сколько делегированными. Мировая практика показывает, что объем делегированных полномочий (обязательных для исполнения) должен быть ограничен примерно 20-25% от общих расходов местного бюджета. Все иные полномочия свыше этого порога должны передаваться только на согласительной основе и одновременно с компенсацией расходов муниципалитетов по финансированию операционных расходов, связанных с оплатой труда занятых работников муниципалитетов, обеспечению их необходимыми условиями и средствами.

Проводимая реформа разграничения полномочий основана на достаточно четких принципах, отработанных в мировой практике. Внедрение принципа субсидиарности выражается в четкой законодательной фиксации полномочий в зависимости от оптимальности их осуществления на том или ином уровне публичной власти, обеспечения финансовыми и иными ресурсами, закрепления ответственности за реализацию. В перспективе этот принцип должен последовательно внедряться в законодательство для обеспечения эффективности осуществления государственных функций и местного самоуправления.

В ближайшей перспективе можно предположить следующую динамику развития событий. На федеральном уровне будут все больше концентрироваться функции и полномочия в сфере развития производственных структур и промышленности. В ведение субъектов Российской Федерации больше будет отнесено решение вопросов обеспечения федеральных стандартов и гарантий в социальной сфере, а также связанных с созданием комплекса благоприятных условий для развития промышленности и других сфер инновационного характера. При этом будет существенно расширяться сфера взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в решении межрегиональных вопросов.

Глава IV «Укрупнение регионов в совершенствовании федеративных отношений». Одной из особенностей федерализма является постоянный поиск оптимального баланса между центробежными и центростремительными тенденциями. В необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам РФ, видится смысл создания системы федеральных округов. На первом этапе институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах. Это позволило унифицировать взаимоотношения центральной власти со всеми федеративными субъектами независимо от принципа их образования, способствовать совместному решению региональных социально-экономических проблем, а также развитию производственных сил на межрегиональном уровне. В особых обстоятельствах институт «федерального присутствия» должен стать инструментом проведения директив Президента в субъектах РФ. Правовой статус представителей Президента РФ позволяет главе государства наделять их в установленное время дополнительными полномочиями, составляющими основу значительной подвижности их компетенции.

Учреждение федеральных округов имело положительное значение, позволив собрать все федеральные органы власти в единую систему, работающую в целом на интересы государства, а не на отдельные субъекты Федерации. Большая часть функций представителей Президента РФ в федеральных округах приобрела политическую направленность, что свидетельствует о весомости этой составляющей представительского института. Представители Президента смогли восстановить единое правовое пространство государства и создать предпосылки для восстановления единого экономического пространства. Образование федеральных округов, не затрагивая основное (конституционное) административно-территориальное деление, стало формой укрепления вертикали государственной власти. С федеральных округов начался процесс укрупнения российских регионов.

Конституция России допускает несколько вариантов изменения численного состава субъектов Федерации: 1) прием в состав Федерации субъекта с территорией, находящейся до приема за пределами нынешних границ; 2) разделение ныне существующего субъекта федерации на два или более субъекта; 3) выход автономного округа из сложносоставного субъекта; 4) слияние двух или нескольких существующих субъектов федерации в один субъект или укрупнение. Распространение получил последний вариант. Это связано с одновременным выполнением ряда задач. Во-первых, сокращается количество слаборазвитых субъектов федерации – реципиентов; во-вторых, корректируется асимметрия территориальной системы России в целом; в-третьих, выравнивается социально-экономическое развитие объединяющихся субъектов и повышается уровень благосостояния населения.

До 1 декабря 2005 г. Российская Федерация включала 89 субъектов федерации (21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 1 автономная область, 10 автономных округов).

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» определил основные принципы совершенствования государственно-территориального устройства страны через объединение соседствующих субъектов, либо посредством присоединения новых территорий на основе международного договора. Весьма важно, что принятый закон подтвердил невозможность отделения и выхода субъектов из состава Российской Федерации. Это законодательное решение окончательно прекратило процесс центробежных тенденций, позволило «поставить точку» в дискуссиях о суверенизации и отделении некоторых регионов. Был остановлен процесс разъединения ряда субъектов Российской Федерации по национальному признаку, прекращены настроения относительно формирования этнических по сути государственных образований. Основным достижением закона стало совершенствование территориальной структуры Российской Федерации посредством объединения (укрупнения) субъектов Федерации, а не их дробления. Тем самым было найдено решение проблемы во взаимоотношениях краев и областей с входящими в их состав автономными округами.

Процесс укрупнения затронул в первую очередь экономически слабо развитые автономные округа (АО), которые, как правило, входили до объединения в так называемые сложносоставные субъекты Федерации. Эти территории проживания малочисленных народов стали первыми кандидатами на слияние с соседними более развитыми регионами в укрупненные субъекты Федерации. В силу низкого уровня экономического развития большинство автономных округов в рыночных условиях оказались финансово несамостоятельными. Минимально необходимые суммы расходов в этих регионах многократно превосходили их собственные бюджеты. В сложившейся ситуации они оказались не в состоянии выполнять возложенные на них Конституцией полномочия. Из девяти автономных округов только два – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий – были отнесены экспертами Минэкономразвития РФ к группе регионов с уровнем развития «выше среднего». (Вопрос о Чукотском автономном округе не ставился). Мощным стимулом к восстановлению прежних границ и объединению разделенных субъектов послужило также наличие коллективной исторической памяти совместного проживания.

Процесс объединения автономных округов с областями и краями, из состава которых АО выделились в 1993 г., активно начался в 2004 г. Объединению предшествовало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления». Закон резко ограничил бюджетную самостоятельность автономных округов, чем сделал их последующее объединение практически неизбежным. На этом этапе основой объединения стало выравнивание социально-экономического развития и повышение уровня благосостояния проживающих в регионе граждан.

За период 2003-2007 гг. было осуществлено 5 объединительных проектов: 1. Коми-Пермяцкий АО вошел в Пермский край (пилотный проект); 2. Таймырский АО и Эвенкийский АО вошли в единый Красноярский край; 3. Корякский АО объединился с Камчатской областью в Камчатский край; 4. Усть-Ордынский Бурятский АО вошел в укрупненную Иркутскую область; 5. Агинский Бурятский АО объединился с Читинской областью в Забайкальский край. Реализации объединительных проектов предшествовали референдумы, прошедшие с достаточно высокой активностью и поддержкой населения. Явка избирателей на объединительные референдумы колебалась от 62,4% в Пермской до 81% в Читинской области и от 62,9 до 91-99% в автономных округах. Причем уровень поддержки объединительной идеи был еще выше – от 70 до 97%.

Накопленный за этот период опыт показывает, что процесс укрупнения субъектов крайне непростой, требующий постоянного мониторинга достижения поставленных целей и задач, выявления недостатков и упущений в этом труднейшем вопросе федеративного строительства. Законодательный алгоритм объединительного процесса уникален. Он представляет собой многоступенчатую, поэтапную процедуру. Нигде в мире нет аналогичного опыта «переформатирования» федеративного государства. По мере практического осуществления политики укрупнения в октябре 2005 г. в Конституционный закон от 17 октября 2001 г. были внесены важные изменения и дополнения. В частности, разрешалось проводить объединительные референдумы в регионах без создания инициативных групп. Был изменен порядок, при котором главную роль в образовании нового субъекта Федерации стали играть не региональные законодательные собрания, а губернаторы, получившие право выступать с предложением о слиянии регионов и проведении референдумов. В объединительных референдумах должны принять участие не менее 50% избирателей от каждого региона. При положительных итогах Президент РФ оформляет ранее поступившее к нему на рассмотрение обращение регионов в виде проекта федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации. Наделение дополнительными полномочиями Президента страны в вопросах укрупнения регионов выглядит логичным, так как вопросы создания субъектов Федерации Конституция оставляет в исключительной компетенции федерального Центра.

Для процесса объединения регионов в рамках бывших сложносоставных субъектов важное значение имеют также положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Дело в том, что автономные округа после объединения в единый субъект РФ превращаются в административно-территориальные единицы – муниципальные образования. Соответственно происходит передача полномочий от прежних государственных органов власти автономных округов к новым органам власти на уровне муниципальных районов.

Переходный период в процессе объединения регионов может иметь разную продолжительность для разных субъектов Федерации, в зависимости от региональных условий развития и сложностей объединительного процесса. Например, переходный период создания Пермского края занял четыре года – с 2005 г. и до конца 2008 г. В последующих объединительных проектах продолжительность переходного периода была сокращена до 1,5-2 лет. Тем не менее укрупненные регионы, функционирующие как единые субъекты Федерации, появятся в России только в 2009 г.

Негативным моментом после объединения является неопределенность в понимании особого статуса автономного округа как административно-территориальной единицы. Понятие особый статус может отражать несколько аспектов, в зависимости от каждого конкретного случая. Помимо создания правовых условий федеративной реформы были созданы политические механизмы строительства новых федеративных отношений. Это может быть национальный аспект, то есть придание особого статуса территории по национальному признаку, либо территориальный аспект - выделение муниципального образования, либо экономический аспект - предоставление особых льгот и целевого финансирования развития территории. В итоге предоставление особого статуса территориям имеет целью сохранение и повышение уровня жизни населения, проживающего в них, и смягчение последствий перехода к управлению новым субъектом Российской Федерации. В частности, в Пермском крае изначально было предусмотрено создание специального органа - Министерства по делам Коми-Пермяцкого округа как структурного подразделения

Важным обстоятельством является оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте Российской Федерации и своевременная их реорганизация. Существенным фактором является выработка специальных механизмов взаимодействия и преодоления разногласий между органами государственной власти объединяющихся субъектов. Отсутствие согласованной позиции по ряду вопросов приводит к затягиванию процесса принятия решений, нарушению прав и свобод граждан. Одним из вариантов разрешения подобных ситуаций может стать активное участие в координации деятельности этих структур полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Помимо создания системы мониторинга объединительного процесса, предполагающего планирование, прогнозирование, поиск оптимального алгоритма осуществления данного процесса, на федеральном уровне нужны механизмы, направленные на обеспечение эффективного информационного сопровождения объединительного процесса, которые должны действовать на протяжении всего переходного периода. Это позволит создать благоприятную социально-психологическую обстановку, избежать обострения и возникновения конфликтных ситуаций.

Правоприменительная практика законов об объединении свидетельствует о необходимости законодательного регулирования вопроса о пределах укрупнения субъектов Российской Федерации. В этом плане требуются законодательные инструменты защиты от «стихийного» укрупнения и возможностей создания «гипер-регионов» на основе экономических, демографических ресурсов нескольких субъектов Российской Федерации, принявших решение об объединении.


загрузка...