Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – первой четверти ХХ в. (27.04.2009)

Автор: Шавлохова Елена Сергеевна

Во втором параграфе «Характерные особенности и факторы эволюции авторитарного правления в Российской империи» прослежена динамика развития Русского централизованного государства, создание которого наложило отпечаток на всю дальнейшую историю России, способствовало становлению, развитию и укреплению авторитарных черт государственного устройства. В России все более укоренялись черты наиболее жестких моделей абсолютизма, и это не было прямым заимствованием у Запада или Востока, а являлось следствием воздействия окружающей действительности. Естественным следствием процесса создания абсолютистского самодержавия стало появление российской бюрократии, благодаря которой Россия к началу ХХ века продолжала оставаться «казенной страной», где чиновничье засилье достигло наивысшего предела, несмотря на попытки проведения либеральных реформ во второй половине XIX столетия, в том числе в области государственного строительства. В начале нового столетия в отношении народов, проживавших на территории Империи, стала проводиться политика русификации, которая подчинялась стратегии их вовлечения в единое экономическое пространство. Еще одной характерной особенностью состояния российского общества в начале ХХ века являлся уровень грамотности среди населения. В целом по стране, занимавшей по этому показателю одно из последних мест в Европе, грамотных насчитывалось немногим более 21%, при этом на селе почти 75%, а в городах около 60% людей вообще не умели ни читать, ни писать. В национальных окраинах грамотные составляли всего лишь 3,6%. В этих условиях новое развитие получили либеральные идеи государственного строительства, которые ранее декларировались самим самодержавием, но в силу его неспособности поступиться собственными правами на власть, оказавшиеся невостребованными. Теперь они были взяты на вооружение российской общественностью. Пик общественного противостояния по вопросу о дальнейшей судьбе российской государственности пришелся на осень 1905 года, когда каждая из политических сил имела и предлагала собственные варианты выхода из кризиса. Однако ни один проект в области государственных преобразований независимо от того, был ли он применен на практике, или же отклонен, не предусматривал отмены сословной дифференциации общества. Одним из важных факторов становления и укрепления авторитарного режима правления в России в параграфе назван многосложный процесс формирования государства. В отличие от других европейских империй, оно никогда не причислялось к колониальным державам, а расширение территории не диктовалось какими-либо экономическими выгодами. На наш взгляд, определенное значение играло также само создание такого громадного государства, которое при отсутствии рычагов быстрого реагирования на положение дел в регионах, особенно в отдаленных окраинах, неизбежно приводило к возникновению всевозможных проблем, связанных, прежде всего, со сложностями отношений между властью и ее представительствами на местах, а также имевшими место территориальными и национальными особенностями самоуправления на уровне небольших обществ, народностей и народов. Россия к началу ХХ столетия оказалась неспособной к восприятию конституционной власти еще и по той причине, что в течение веков царь являлся не просто авторитетным правителем, он был единственным, поставленным над своим народом свыше. Царь в России постоянно находился выше закона, в нем олицетворялись порядок, справедливость, право, власть. Поэтому любые попытки изменить что-либо в системе правления во благо общества, могли быть отвергнуты этим же обществом.

Вторая глава: «Общественно-политическое развитие горских народов на стадии их закрепления в составе Империи». В первом параграфе «Адаты и их роль в формировании социальной структуры и правовых отношений в среде горских народов» показано состояние традиционных устоев жизни горцев, рассмотрена сословная иерархия горских сообществ. В нормах адата большинства народов недвусмысленно указывается на главенствующее положение князей. Народ обязывался уважать их как высших по происхождению. Власть князей распространялась на все внутренние дела горцев. Они имели право на объявление войны, заключение мира, в их руках находились суд и расправа. Однако в случае злоупотребления ими своими правами свободный горец мог уйти из княжеского аула под покровительство другого владельца. Свобода выбора места жительства также отражалась в адатах. Нормами, выделявшими князей из основной массы правящего сословия, были положения адата о повышенной уголовной ответственности при посягательстве на их личность или имущество. Нормы семейно-брачного права горских народов также свидетельствуют об обособленности княжеских фамилий: браки заключались только внутри этого сословия. Кавказские дворяне составляли двор и княжеский совет, их обязанности состояли в ежегодной выплате определенных налогов серебром или продуктами питания, а также в необходимости выставлять во время военных действий необходимое количество вооруженных людей. Подвластное население обязано было выполнять повинности и платежи в пользу высшего сословия: пахать и убирать поля, пасти скот и лошадей, уплачивать подать за пользование землей, а также часть калыма в случае выдачи дочерей замуж. Кроме указанных повинностей свободных общинников, они обязательно участвовали в военных походах. Наследование у всех категорий горского населения осуществлялось по нормам обычного права, согласно которым женщина от наследства отстранялась, но у правящей верхушки, в соответствии с мусульманскими канонами, часть имущества наследовали жена и дочери умершего. Адат не только устанавливал обязанности бедняков по отношению к их владельцам, заключавшиеся в исполнении повинностей в доме и поле владельца, но и некоторым образом защищал их права. Так, в случае невозможности со стороны владельца обеспечить зависимого человека средствами к существованию или требования от него исполнения работ, которые не предусмотрены обычаем, последнему предоставлялось право подыскать себе в течение определенного времени нового владельца, желавшего купить его со всем семейством. В случае отказа владельца идти на такую уступку, дело могло разбираться в общественном суде, который мог своим решением принудить владельца на продажу семейства (нормы обычного права не разрешали разъединять его при продаже). При этом новый владелец обязан был обеспечить данное семейство точно таким же имуществом, какое было оставлено им у прежнего владельца. Но не у всех народов эти нормы действовали. Например, у карачаевцев юльгюлюкулы не могли требовать от нового владельца возмещения имущества. Вопрос о причислении высших горских сословий к дворянству Российской империи был решён довольно своеобразно. Их представителям разрешалось воспитывать детей в кадетских корпусах, предоставлялись определённые права по службе. Но причисления к дворянству все же не произошло, ибо у горцев не существовало ни княжения, ни землевладения, которые могли бы дать происхождение сословию, подобное русскому дворянству. В противостоянии с родовой знатью горские крестьяне использовали общину, основой экономической независимости которой являлась ее собственность на пахотные и частично на непахотные земли. Поскольку общее развитие горского общества проходило по линии усиления претензий знати на эти земли и закрепощения свободных общинников, крестьянская община, естественно, становилась органом, противостоявшим их стремлениям распространять свое влияние на общинные права и земли. Поэтому у многих народов Северного Кавказа община в рассматриваемое время оказалась в руках трудового крестьянства тем оружием, которое давало им локальную сплоченность и средства к сопротивлению. Община, еще довольно сильная в рассматриваемый период, некоторым образом являлась сдерживающим фактором, не позволявшим высшему сословию окончательно захватить всю полноту власти, однако, ее позиции постепенно слабели. Тем не менее во взаимоотношениях между высшими и низшими сословиями были и такие нормы, которые регулировались обществом и его институтами.

Во втором параграфе «Состояние межнациональных отношений и интеграционные процессы в этнической среде Северного Кавказа» исследуется проблема взаимоотношений между народами. Опыт проживания в пределах одной Империи со временем выработал у них традицию мирного сосуществования, однако российская история в этом смысле располагает не только позитивным опытом. Не случайно в этой связи в стране действовал департамент полиции, к ведению которого относился контроль не только над процессами в политической и общественной жизни, но и над межнациональными отношениями в различных регионах государства. В результате к началу исследуемого периода сложилась практика выработки универсальных форм противодействия негативным тенденциям в жизни общества, которые имели надэтническую сущность. Полицейские меры никак не дифференцировались в зависимости от этнической принадлежности среды, в которую они были направлены. Российские власти вплоть до вступления в новое столетие практически не уделяли внимания процессам на национальных территориях, не придавали им того значения, которого они заслуживали. Это не говорит о том, что обстановка в регионах с этническим населением была спокойной и не требовала вмешательства. Исторически сложилось так, что многие народы империи традиционно проживали рядом друг с другом и развивались в условиях взаимовлияния и взаимодействия. С течением времени места их обитания приобретали конкретные очертания и включались в общую административно-территориальную систему государства. В общем, этот процесс проходил безболезненно на основе взаимного согласия, которое, однако, документально не фиксировалось. Так постепенно формировался ареал расселения больших и малых народов с весьма условными, но признанными всеми заинтересованными сторонами границами. Одновременно стабильные очертания принимало и расположение народов относительно друг друга, что способствовало их привыканию и терпимости к внешней среде, а также расширяло возможности социального, экономического и культурного взаимообогащения.

Длительное межнациональное общение, обусловленное соседством, а потом и расширявшимися экономическими связями, в определенной мере обеспечивали условия для самоидентификации народов, основой которой служили торговые и хозяйственные контакты. В ходе взаимодействия, естественно, возникала потребность в выделении отличительных особенностей и этнической самобытности. К сожалению, этот процесс распространялся не только в сторону усиления интеграционных тенденций, в силу неумного стремления к демонстрации своих преимуществ, он формировал сначала критическое, а в некоторых случаях и враждебное отношение к представителям других этносов. В условиях российской действительности начала ХХ века локальная напряженность в отношениях между различными народами в совокупности с кризисным состоянием всех сфер имперского общества, ослаблением самодержавной власти послужили фундаментом для зарождения массовых национально ориентированных движений. В советский период российской истории это объяснялось главным образом состоянием отношений между центральной властью и зависимыми народами, которые выразили свое недовольство национальной политикой царизма в форме организованного выступления в защиту своих прав и интересов. Современные исследователи связывают повышение уровня политической активности народов не только с недовольством властью, но и ослаблением государственности в империи.

В третьем параграфе «Вовлечение территорий Северного Кавказа в российскую структуру местного управления в пореформенный период» анализируется процесс распространения императорской власти на национальные окраины государства, рассмотрены противоречия, которые относились к области распределения полномочий между правительством и органами власти на местах. К концу XIX века в России сложилась новая структура местного управленческого аппарата, основанная на более совершенной законодательной базе. Сложное переплетение традиционных и вновь созданных органов местного самоуправления характеризовало их не всегда отвечавшее государственным потребностям и интересам качественное состояние, в котором система вступила в новый век. Создание сельских обществ и волостей являлось главным направлением реформы местного самоуправления в XIX столетии. Этот процесс требовал разработки дополнительных нормативных актов, которые регулировали бы вопросы организации и функционирования сельских и волостных органов управления. Создавая земства, власть рассчитывала не только на поддержку своего политического курса, но и на беспрекословное послушание со стороны органов местного самоуправления. На деле ситуация поначалу развивалась несколько иначе. Земства привлекли к себе внимание либерально настроенной части помещиков, которые намеревались использовать властные рычаги для реального изменения положения в стране. После первой русской революции они попали, однако, под контроль консервативного крыла российских политических сил.

????ae??

#Имевшийся опыт подсказывал, что локальное национальное образование в пределах великой империи, обладающее собственными культурными, экономическими, религиозными и другими традициями, рано или поздно проявит стремление к автономии, а затем и к государственной самостоятельности. Чтобы укрепить государственное единство, необходимо было упредить разрастание сепаратизма, сохраняя при этом право за каждой нацией на ее культурные и духовные особенности. Главными составными элементами этого процесса, по убеждению теоретиков государственного строительства того времени, являлись единое законодательство на всей имперской территории, однообразная система управления и один государственный язык. Революционные события в стране заставили правительство пересмотреть свою кавказскую политику. Уже в самом начале весны наместничество на Кавказе было восстановлено, наместник вновь приобрел права на решение всех вопросов, обозначенных к этому времени российским законодательством. Наместничество было нацелено на решение проблемы полного присоединения Кавказа к России, включение его в законодательное поле империи. Опыт взаимоотношений с кавказскими народами, приобретенный российскими политиками исследуемого и более раннего периода, подсказывал два основных пути решения поставленной перед наместничеством задачи. В первую очередь, как считал И.И. Воронцов-Дашков, следовало не просто усилить, а форсировать колонизацию региона за счет увеличения потоков направленной миграции русского населения из центральных губерний. Одновременно требовались меры по всесторонней поддержке наиболее лояльно настроенных горцев к российскому присутствию на Северном Кавказе.

Третья глава: «Процесс интеграции народов Северного Кавказа в административно-правовую систему России в конце XIX - начале ХХ в». В первом параграфе «Создание и особенности нормативно-правовой адаптации первых институтов административного управления горскими сообществами» исследуется проблема становления и функционирования местных органов власти на Северном Кавказе. Сложившаяся система управления в северокавказском регионе представляется в качестве военно-народной структуры, в которой определенная роль отводилась сохранению обычаев и традиций местных народов. Государственные административные органы укреплялись постепенно на основе разделения своих функций с исторически утвердившейся здесь национальной управленческой традицией. Российская политика в северокавказском регионе являлась средством унификации всего общественного строя в государстве, приведения его к единым стандартам на всех территориях. В то же время на первых порах приходилось сталкиваться с большими сложностями, особенно в труднодоступных горных районах. Проживавшие там сообщества горцев очень слабо воспринимали попытки администрирования их жизни и продолжали руководствоваться сложившимися веками законами самоорганизации. Прошли десятки лет, прежде чем в жизни горцев появились определенные признаки официальной принадлежности к российскому государству. Вовлечение горцев в орбиту политического России первоначально происходило без какого-либо институционального оформления административных прав империи. Военное администрирование сочеталось с существовавшими формами местного самоуправления. Соблюдение традиций и разделение функций с горскими обществами должны были обеспечить гладкий переход к новой власти и признание ее легитимности. Российская система управления на Северном Кавказе распространялась поэтапно, поскольку не удавалось одновременно интегрировать в имперскую административную структуру все горские сообщества сразу. В решении этих вопросов наблюдалось постепенное и основательное изучение обычаев, нравов, социально-экономических основ жизни, организации власти и судопроизводства. Тщательный подход к формированию административных учреждений свидетельствовал о том, что Россия сильно заинтересована в своем присутствии на Кавказе, поэтому основательно готовилась к реализации мер в рамках своей кавказской политики. Со временем институты государственного управления стали распространяться вглубь территории горских народов. В процессе укрепления административных институтов и политической позиции самодержавия на Северном Кавказе у представителей власти на местах сформировалось представление о состоянии дел в том или ином горском обществе, на основании которого можно было прогнозировать дальнейшее развитие ситуации и отношений между горцами и государством. Власть сознательно шла на политический компромисс, чередуя невмешательство во внутренние дела общин и ограничение давления с жесткой требовательностью и принципиальной позицией в вопросах выполнения своих предписаний и распоряжений. В силу регулярного использования переходных мер, характер которых зависел от состояния общественно-политической обстановки на конкретном отрезке времени, имперская власть придала динамичность всему процессу социального и нравственного слияния русского и этнического населения и подчинения всей общности различных народов законам и нормам, действовавшим на территории империи. Государственные реформы на Северном Кавказе начались с административных преобразований в местах массового проживания горского населения, создания управленческих институтов. Все это делалось с учетом этнической принадлежности обществ, в то время как в территориальном отношении Северный Кавказ по-прежнему оставался единым регионом. Только после того как были улажены все формальности с учреждением административных структур, встал вопрос о распределении территорий и установлении границ. Границы после их установления на Северном Кавказе постоянно передвигались. Власти искали оптимальный вариант административного подчинения народов. При этом нередко возникали такие ситуации, когда разные по этническому составу общества относились к одной и той же управленческой структуре, что создавало большие сложности в разрешении споров и претензий.

Во втором параграфе «Преобразование системы и структуры административного управления в Терской области в 1883-1905 году» рассматриваются вопросы реформирования региональной власти. В плане контроля над горским населением официальное придание управленческим структурам гражданского облика фактически ничего не изменило. Любые волнения и выступления против власти были заранее обречены, поскольку за казаками сохранялась функция охраны общественного порядка не только в своих станицах и в других районах области, но и на остальных территориях Северного Кавказа. В рассматриваемый период отчетливо проявилась необходимость скорректировать административную власть на Северном Кавказе в сторону ее усиления. Предпринимавшиеся ранее попытки с помощью либеральных средств обеспечить автоматическую преемственность российского законодательства в этнической среде убедительно доказали их несостоятельность. Форсировать процесс не было смысла, хотя обстановка в стране требовала его ускорения. Идеи свободолюбия и равенства вышли за пределы столичных городов в поисках благоприятной социальной среды в регионах. Главное назначение административной власти определялось содержанием государственной программы реорганизации управления Кавказским краем. В данном аспекте основными структурами созданной вертикали являлись администрации губернского и областного уровня. При этом особых функциональных различий между начальниками губерний и областей не было. Собственно, как административно-территориальные единицы они отличались лишь по количеству государственных и ведомственных представительств. Областное начальство в полном объеме несло ответственность перед вышестоящими инстанциями и верховной властью за положение дел в округах и отдельных населенных пунктах. В этом смысле доминирующее значение имели функции распределения повинностей и учета государственных доходов от налогообложения. Данная задача определяла направленность контроля над деятельностью органов общественного самоуправления независимо от их социально-статусного положения. Соблюдение установленных норм одинаково требовалось и от казаков, и от крестьян, и от горцев. На Северном Кавказе, кроме военного ведомства, свои интересы сохранили Министерство внутренних дел, Министерство финансов и многие другие правительственные инстанции. Каждая из них требовала от областного начальства согласования с их представителями всех вопросов, относящихся к их ведению. Эта процедура занимала много времени и довольно редко давала положительный результат. Если представить схематично структуру управления центральными регионами империи на рубеже XIX и XX столетий и ее окраинными территориями, то получается несоответствие многих ее элементов. В сельской местности европейской части Российской империи доминировало общественное самоуправление, которое по вертикали подчинялось гражданским органам власти в уездах и губерниях. В местах проживания казаков оно сочеталось с контролем со стороны военного ведомства, а в районах с этническим населением все еще сохранялись традиции исторической самоорганизации народов. Все эти формы управления объединяло одно обстоятельство – отсутствие свободы политического самовыражения у большей части народных масс. Как следует из проведенного анализа, их интересы снизу доверху представлялись выборными, а чаще всего назначенными должностными лицами из привилегированной среды. В целом же региональная административно-правовая система существенно отставала в своем развитии и не соответствовала тенденциям роста социально-политической зрелости общества, а также процессам, которые определяли в это время преобразования в области государственного устройства. Проявляя стремление приобщить все народы Северного Кавказа к жизни по установленным в центральной России нормам и законам, власть тем не менее сделала опору на знатные слои населения, проявив склонность к консервации сложившихся в обществе отношений и нежеланию поступаться интересами авторитарного правления. На это указывают и цели, поставленные перед воссозданным Кавказским наместничеством, а также задачи, на решение которых были направлены областные и окружные органы административного управления горскими народами.

Третий параграф «Сущность и механизмы реализации государственного управления в Терской и Кубанской областях на уровне округов» посвящен одному из главных этапов государственного строительства у горских народов. Дело в том, что все положительные и отрицательные составляющие этого процесса в этнических регионах проявлялись на примерах становления и реорганизации структуры управления среднего уровня в округах и участках. Если брать во внимание то обстоятельство, что вовлечение народов Северного Кавказа в административно-правовое пространство империи проводилось поэтапно, то передача власти гражданскому правлению являлась вторым этапом реформ. Теперь его полномочия распространялись на все население области во всем его социальном и этническом многообразии. Горские округа также стали неотъемлемой составной частью области, как крестьянские и казачьи земли. Каждый округ был поделен на участки, во главе которого стоял пристав. Участковые правления по характеру их деятельности и возложенным на них задачам довольно сложно назвать административными органами управления. Для выполнения таких функций для них не был предусмотрен и необходимый штат. Скорее всего, эта инстанция выполняла посреднические функции между правлением области и аульными администрациями, что существенно сближало структуру управления в центральной России и на Северном Кавказе. Начальник округа руководил не только подчиненным ему аппаратом. Большое внимание с его стороны уделялось работе с участковыми правлениями, а также выборными лицами административно-правовых институтов на местах. Многочисленные должностные инструкции предусматривали его непосредственную ответственность за положение дел в судах всех уровней. Это было действительно важное направление, поскольку в то время судебные приговоры в полной мере отражали характер административного управления, а порой заменяли решения управленческих инстанций. Через суды улаживались не только имущественные споры, но и регулировались общественные, экономические, сословные и другие отношения. Немаловажная роль в деятельности окружных начальников отводилась выполнению распоряжений и директив вышестоящих органов управления и должностных лиц. Их анализ показывает, что главная цель всей властной иерархии на Кавказе заключалась в окончательном «усмирении» местного населения, в формировании у него верноподданнических настроений, в достижении осознанной преданности самодержавной власти. Важной функцией окружного начальника являлся контроль над работой высшего органа общественного самоуправления, каковым в то время стал съезд доверенных лиц от всех сельских обществ, расположенных на территории округа. С наступлением периода контрреформ на Северном Кавказе наступил новый этап административных преобразований. Состав округов правительство формировало таким образом, чтобы горское население чередовалось в них с казаками. Значительные изменения претерпели и полномочия окружных начальников. За ними сохранялись полицейские функции, однако, в условиях перехода к гражданским формам правления эти функции обеспечивались такими же правами, которыми в центральных российских губерниях наделялись уездные полицейские управления и исправники. Кроме того, правлениям в округах вменялось в обязанность производство и документальное оформление расчетов по земским повинностям. Расширение прав окружного руководства в реальности означало понижение роли органов общественного самоуправления. По всей видимости, централизация власти на местном уровне составляла одну из главных задач реформ государственного устройства в северокавказском регионе. Административное правление в отделах ориентировалось на сотрудничество с аульными старшинами и фактически игнорировало сход жителей, хотя формально оно руководствовалось Положением о сельском (аульном) управлении.

Четвертая глава: «Власть и общество в России и ее регионах в начале ХХ века: состояние, тенденции и противоречия развития». В первом параграфе «Проекты децентрализации власти и государственного управления в условиях «народного самодержавия» дана характеристика планам сближения власти с народом при активной посреднической деятельности дворянства. Если в целом говорить о положении дел в стране в последние десятилетия XIX века, то укрепление самодержавной власти происходило за счет реализации политической программы о самобытном развитии России на основе реформ национальной экономики и совершенствования общинного землепользования в сельской местности. Одновременно усилия правящей элиты направлялись на расширение экспансионистской политики на окраинах империи, расширение русского влияния в национальных сообществах. В официальных правительственных инстанциях разрабатывалось новое законодательство, предусматривавшее установление «более тесной связи между интересами рабочих и фабрикантов», а также программа развития крестьянского землевладения на основе частной собственности в сельском хозяйстве. Вполне естественно, что реализация таких программ повлекла бы за собой изменение административных порядков в стране, однако у их инициаторов в то время имелись серьезные оппоненты. Они не признавали существования в России рабоче-крестьянского сословия и видели в его представителях только «мужиков», живущих за счет заработков. Последние два десятилетия XIX века в отечественной историографии получили название периода контрреформ, однако в результате их реализации Россия не изменила курс своего дальнейшего развития. Провозглашенная доктрина «народного самодержавия» предусматривала отказ от реформирования системы самодержавия, но власть была неспособна полностью отказаться от преобразований вследствие существенного повышения политической активности общества. Положение усугубила череда стихийных бедствий начала 1890-х годов. Неурожай вызвал голод и распространение холеры. Пострадала третья часть губерний и областей России. Сложная ситуация создалась и на юге государства. В правящих кругах России того времени механизм взаимодействия власти и народа в условиях самодержавного строя представлялся в более сложном виде. В начале царствования последнего императора многие видные политические деятели разделяли официальную концепцию народного и национального характера самодержавия. В патриархальных отношениях между верховной властью и простыми людьми многие представители правящих кругов видели своеобразное средство против распространения социалистических идей о справедливости и равенстве. Отличительной особенностью правления Николая II являлось активное участие царской семьи в государственных делах, из-за чего фактически отсутствовало объединенное правительство. Во многих сферах управления его заменяла великокняжеская номенклатура. Это означало, что в ХХ век Россия вступила в качестве абсолютной монархии. Предпринимавшиеся во второй половине XIX века попытки так и не смогли преобразовать сложившуюся систему государственного управления. Не были решены вопросы всесословности и представительства. Управленческие структуры центрального уровня не подверглись заметным изменениям. Высшим законосовещательным органом империи продолжал оставаться Государственный совет. Роль высшего административного органа в России на рубеже веков исполнял Комитет министров, рассматривавший на своих заседаниях вопросы самого разнообразного характера, в том числе законодательные акты. Кроме того, он контролировал деятельность губернаторов, рассматривал поступавшие от них отчеты, ведал всеми вопросами контроля над органами местного самоуправления. Управленческая система империи состояла из громоздкого бюрократического аппарата, включая многочисленных чиновников различного ранга. Император Николай II был убежден в том, что самодержавная власть не только необходима России, она не только есть залог внутреннего спокойствия, но и существенное условие национального единства и политического могущества государства.

Второй параграф «Попытки реформирования власти и административного управления национальными территориями в предвоенный период» раскрывает содержание реформ губернской администрации в начале ХХ века, что свидетельствовало о преемственности внутриполитического курса. Преобразования проводились в рамках Манифеста «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». Правительство и император имели серьезные намерения по поводу реформы управления территориями. На деле это означало, что в России в первые годы ХХ столетия четко обозначилась тенденция к децентрализации власти. Проект реформы управленческих функций руководителей губерний был в окончательном варианте завершен к середине июня 1903 года. В документе, помимо определения властных полномочий губернатора, предусматривалось образование в каждой губернии Губернского совета, являвшегося основой сотрудничества местных властей для управления губернией. Губернское правление сохранялось как институт государственной власти. Оно подразделялось на отделы в зависимости от направления выполняемых управленческих функций. Особенность рассматриваемого проекта заключалась в том, что при его практической реализации Министерство внутренних дел фактически получало преимущество перед всеми остальными ведомствами в вопросах жизнедеятельности губернии, даже в тех, которые непосредственно не относились к его компетенции. Реформа предусматривала не только изменение властных полномочий самого губернатора, но и основных сфер губернской жизни. Применительно к сельской местности она затрагивала, в первую очередь, сложившуюся к этому времени систему полицейского надзора. Для существовавшей в России системы управления регионами нормативное закрепление прав коллегиального органа являлось шагом вперед, хотя этот орган и функционировал в рамках отдельно взятого Министерства. Реформаторская политика первых лет нового столетия в сфере государственного управления проводилась очень умеренно, но при активном противодействии любым проявлениям оппозиционных взглядов, в том числе на губернском уровне. В этом смысле подавлялись все попытки несогласия с курсом самодержавной власти. Наряду с указанным проектом, появилось еще несколько заслуживающих внимания документов, в которых излагались возможные варианты преобразований в сфере государственного управления. Для большинства из них источником стали воззрения либеральной среды, находившиеся в противоречии с распространенными в то время неославянофильскими теориями. В ряде проектов прежний внутриполитический курс оценивался с позиций стремления к укреплению авторитета власти на местах, которое сопровождалось ограничением общественной деятельности и подавлением всякого свободного движения. Это направление себя не оправдало и не привело к тем результатам, на которые было рассчитано. Взамен предлагалось фактически полное изменение государственного строя. Особое значение уделялось необходимости новой земской реформы, поскольку предыдущие решения в этом направлении только формально признали земские учреждения государственными, но не предусматривали их объединения с имперским управленческим аппаратом. В исследуемый период внутренняя политика по отношению к национальным регионам исходила из того, что, не имея целью поглощать самобытность населяющих Россию племен, власть не может, однако, допустить развития таких местных особенностей, при которых связь той или иной народности с государством являлась бы только внешней. Для того чтобы закрепить окраинные территории в составе Империи правительство приняло ряд действенных мер законодательного порядка. Все эти меры применялись дифференцированно по отношению к разным народам, находившимся на различных ступенях общественного и социально-экономического развития. Однако ни один из рассмотренных проектов не был принят в полном объеме, хотя отдельные их положения в той или иной мере применялись на практике.

В третьем параграфе «Административно-территориальный аспект политики самодержавия на последнем этапе его существования» рассмотрена политика правительства, направленная на ликвидацию сельской общины, которая, как известно, выполняла многочисленные функции в сфер самоуправления. Проект местной реформы, появившийся в конце 1906 года, предусматривал, в частности, замену сословной крестьянской волости на более мелкую всесословную единицу. При этом власть всячески пыталась сохранить те функции крестьянской волости, которые были присущи ей как низшему звену административно-полицейского аппарата государства. Одновременно осуществлялась замена уездного предводителя дворянства на министерского чиновника. Таким образом, реформа местного управления в сельских регионах в начале ХХ века осуществлялась в трех главных направлениях: образование бессословной волости, лишение предводителей дворянства руководящих полномочий в уездах, расширение земского избирательного права. По понятным соображениям, данный проект имел и противников, и сторонников. Представители дворянства не без оснований опасались, что со временем крестьяне могут занять основополагающие позиции в органах местного самоуправления. Кроме того, они требовали сохранения сословности в избирательной системе и сохранения независимости от вышестоящих инстанций главы уездной власти, избираемого только дворянами. Следует сказать и о том, что рассматриваемая реформа была рассчитана на союз дворянства с крепкими крестьянами. Но в то время такой союз не был реально достижим, поскольку проводившаяся параллельно аграрная реформа не дала возможности основной части сельского населения укрепиться экономически. Наряду с попытками усовершенствования содержания государственного управления регионами правительство П.А. Столыпина уделяло внимание созданию новой административной структуры в губерниях и уездах. В этом смысле акцент делался на объединении всех органов власти на местах, а также расширении взаимодействия центральных и региональных администраций на основе распределения полномочий. Но достичь должного уровня взаимодействия не удалось. В результате к началу Первой мировой войны вся система и структура управления в стране оказалась дезорганизованной. Ряд депутатов Думы выступили за отмену национально-религиозных ограничений. После свержения самодержавия Временное правительство исходило из принципа непрерывности права, вполне обоснованно считая, что некоторые акты достаточно лишь дополнить новым содержанием. Уже тогда предполагалось создать президентскую республику с двухпалатным парламентом, подчинить власть судебному контролю, что давало возможность осуществлять контроль над законностью действий администраций различного уровня. По общим оценкам, реформы Временного правительства были направлены на создание такой власти, которая бы руководствовалась бы законами и соблюдала общественные интересы. В плане рассматриваемой проблемы важным было постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», которое также относится к одним из первых нормативно-правовых актов Временного правительства, ориентированного на создание светского государства с равноправными церквами и религиозными общинами. Для жителей этнических регионов Северного Кавказа это означало, что они уравнивались в гражданских правах со славянским населением, могли свободно распоряжаться своим имуществом, выбирать по-своему усмотрению место жительства, получать образование, поступать на государственную службу, участвовать в выборах.

Пятая глава: «Основные направления преобразований государственного управления регионами в контексте революционных перемен». В первом параграфе «Создание власти в многонациональных российских регионах после свержения самодержавия» исследуется проблема организации местного самоуправления в национальных образованиях под воздействием буржуазно-демократической и октябрьской революций 1917 года. Буржуазно-демократическая революция значительно расширила формы общественных и государственных организаций: исполнительные волостные, сельские и деревенские комитеты, советы крестьянских депутатов, крестьянские союзы и т.д. На Северном Кавказе общественные крестьянские комитеты организовывались повсеместно, но они не были однородными и не имели реальных рычагов власти. Наряду с гражданскими комитетами и советами здесь сохранялся старый казачий административный аппарат. Возникшую двойственность предполагалось устранить путем передачи всей полноты местной власти земствам, однако они оказались лишним компонентом. Советы призывались смелее брать решение местных вопросов в свои руки. Власть на местах быстро превратилась в элемент жесткой административной структуры управления. Тем не менее идея самоуправления, как части общенародного управления государством формально была положена в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства советов народных депутатов и их исполнительных органов на всех уровнях государственной власти. Нельзя не отметить, что советами, несмотря на их декоративность, осуществлялись и некоторые функции самоуправления, так как объективная необходимость оптимизации управления заставляла мириться с этим центральные органы. До революции партия большевиков склонялась к построению унитарного государства, однако практика противостояния с политическими оппонентами заставила пересмотреть идеологические установки. Свои коррективы в этот процесс внес и национальный вопрос, от решения которого зависел уровень поддержки советской политики в национальных регионах. Стремление малых народов к реализации лозунга о свободном самоопределении на первом этапе было выгодно партии большевиков. С одной стороны, можно было легко удовлетворить жажду власти национальных лидеров, с другой – укрепить свои собственные позиции. После этого федерация стала своеобразным средством достижения главной цели – построения социализма. В целом, в первые годы советской власти в стране практиковался дифференцированный подход к построению системы местного самоуправления. Наряду с использованием старого административного деления, вносились коррективы с учетом уровня влияния партии большевиков в том или ином регионе страны. Кроме того, изменения коснулись форм организации местной власти. Она не имела своего определенного места в системе управления территориальным образованием. Правительственные инстанции оставляли за собой право диктовать порядок и содержание взаимоотношений и с местными советами, и с областными властями. На этом этапе, собственно, и возникла потребность соединения в одно целое перспектив решения национального вопроса в России и организации власти на местах. Выход был найден в создании национально-территориальных образований, что сыграло существенное значение в деле расширения власти советов и укрепления ее позиций на территории всего государства. Национальная составляющая давала возможность использования этнических механизмов управления, территориальный аспект сохранял все существовавшие вертикали и выстраивал систему местного самоуправления.

Во втором параграфе «Национальный вопрос в политике большевиков, полемика вокруг вопроса о самоопределении наций» отмечается, что перед новым руководством России стояла та же задача, что и перед самодержавной властью до революции: сохранение единого многонационального государства. Сделать это можно было только опираясь на традиционную национальную политику, стержнем которой являлась централизация власти. Централизация предусматривала создание таких межрегиональных связей, которые исключали бы всякие попытки самостоятельного развития регионов. В условиях социалистического строя этому процессу придавался демократический характер с явно выраженными чертами унитарного правления. В качестве основного средства сплочения российских территорий выступало создание единого народнохозяйственного комплекса. Во время дискуссий лозунг самоопределения неоднократно отвергался полностью, а решение национального вопроса предлагалось осуществлять методом «социалистической революции» с отменой внутренних границ и отказом от административного деления государства. На момент смены власти в стране в октябре 1917 года основополагающим документом в сфере национальной политики являлась «Декларация прав народов России, однако уже через несколько месяцев, в самом начале следующего года, на III съезде Советов прозвучали заявления о том, что в советском государстве нет и не может быть национального вопроса. Он был снят с повестки дня вместе с самодержавным режимом, который якобы создавал условия для разногласий между центральной властью и региональным руководством. В этой же связи понятие «самоопределение» стало приобретать абстрактный характер. С высокой трибуны утверждалось, что правом на самоопределение обладают только трудящиеся массы той или нации, а само это право предусматривало исключительно выбор власти. Революционные деятели опасались того, что национальная буржуазия будет толковать право на самоопределение в его прямом значении и станет добиваться его реализации. Ряд партийных функционеров высказывал точку зрения о том, что право на самоопределение может распространяться только на колониальные образования, находящиеся на низшей стадии общественного развития, в которых собственный пролетариат еще не оформился ни организационно, ни в качестве влиятельной политической силы. Такая постановка вопроса наталкивалась на естественное недоумение руководства страны, которое, однако, не отвергало указанную точку зрения полностью, а лишь считало корректировку значения термина «самоопределения» преждевременной из тактических соображений. Это говорит о том, что сразу же после революции при определенных обстоятельствах российские народы имели реальную возможность полностью потерять надежду на создание национальных государственных образований. Тем более что в правящих кругах имела место и такая позиция, согласно которой никто, даже рабочий класс не имел прав на решение вопроса о самоопределении. Ему предписывалось действовать в рамках строгой пролетарской централизации и пролетарского объединения. Как известно, еще до революции большевики пропагандировали сохранение российских традиций в сфере государственного строительства. Выше отмечалось, что наиболее приемлемой моделью для них являлось централизованное унитарное государство с образованием национально-территориальных автономий. Но развитие событий в национальных регионах скорректировало планы. На первый план была выдвинута идея создания федерации для того, чтобы закрепить малые народы в составе Российской Федерации. В официальных документах федеральное устройство стало обосновываться уже в начале 1918 года, но в Конституции оно нашло отражение только в качестве переходной модели от «принудительного царского унитаризма» к «братскому объединению трудовых масс всех наций и племен России».

В третьем параграфе «Автономизация национально-территориальных образований: особенности взаимодействия центральных и местных органов управления» изучены различные модели построения самоуправления в национальных регионах в контексте реализации концепции по федеративному устройству советского государства. Лозунг о праве наций на самоопределение являлся действенным средством популяризации внутренней политики, но власть рассчитывала на то, что ни одна нация не сможет им воспользоваться и развиваться самостоятельно. Поэтому не было каких-либо программ политических преобразований в среде народов и народностей, учитывавших исторические традиции, условия существования или ментальность той или иной этнической группы. Однажды созданная трафаретная модель организации местного управления распространялась на всю территорию страны. При этом правительство исходило из стремления выделить управление национальными образованиями не только в составе федерации, но и отдельных ее регионов. Применительно к северокавказским и некоторым другим народам сложность реализации провозглашенного принципа заключалась в том, что они были разбросаны по большой территории и компактно проживали сразу в нескольких районах Северного Кавказа. Проблема национально-территориального обустройства органов местной власти заключалась в том, что до революции между регионами сложились устойчивые хозяйственные связи, в то время как созданные органы самоуправления в автономиях не располагали необходимыми для их поддержания и развития полномочиями. Особенностью советской эпохи в развитии системы самоуправления на территории национальных образований являлось активное участие в этом процессе партийных органов. В этих целях уже через год после революции в стране действовало Центральное бюро мусульманских организаций РКП(б). Федеративное устройство государства предполагало непременное решение вопроса о разграничении полномочий между центром и местными органами власти. В этом вопросе также наблюдались трудности, так как юридических норм существования федерации, несмотря на ее фактическое наличие, не было создано. На статус органов местного самоуправления в автономных образованиях влияло то обстоятельство, что их учреждение осуществлялось законодательно, а не на договорной основе. Кроме того, ограниченный перечень их функций свидетельствовал о стремлении власти обезопаситься от непредвиденных инициатив снизу и желании контролировать все процессы в этнических регионах. Если же говорить о правовой природе автономной области, то она была определена в конституции 1925 года, а до этого момента официального статуса не имела. После этого в рассматриваемой сфере происходили такие преобразования, которые свидетельствуют не о местном самоуправлении, а о системе государственного управления регионами, процесс централизации которой был завершен созданием Совета национальностей ЦИК Союза. В горных округах и отделах власть после революции осуществлялась комитетами спасения социалистической революции, временными революционными комитетами. Реальная советская власть устанавливалась на местах независимо от того, принадлежала она советам или ревкомам. Нередко эти два органа действовали параллельно, заменяли друг друга. Тем не менее, например, адыгскому народу пришлось отстаивать право на свою собственную государственность перед Кубано-Черноморским и Горским исполкомами, которые неоднократно уклонялись от решения этого вопроса. Не менее драматичная ситуация складывалась и в Терской области. Данное обстоятельство во многом определяло эволюцию системы местного управления у народов Северного Кавказа.

В заключении подведены итоги исследования, сделаны выводы, дополняющие и уточняющие положения, вынесенные на защиту:

- процесс формирования нации непременно сопровождается развитием совершенно новых отношений в общественной жизни, неотъемлемыми атрибутами которых являются право, политика, идеология. Они структурируют национальную форму бытия. Нация, не обладающая всем набором средств и условий своего существования, стремится к их достижению, а при наличии таковых – к их сохранению при активной позиции государства;

- в национальных регионах по мере их социально-экономического и культурного развития, формирования собственной интеллигенции, пробуждения чувств национального достоинства вызревали националистические настроения, которые правительство стремилось направить из области социально-политической в сферу чисто национальную, что стало одной из основных причин проявления пантюркизма и панславизма. В их основе лежало ощущение народами своей маргинальности в составе империи, которое становилось все более четким по мере дифференциации социальных, политических и национальных сил в стране;

- Северный Кавказ издавна являлся одним из многонациональных районов России. Здесь жили и живут люди различных национальностей, их взаимоотношения между собой составляют фундамент российской цивилизации, качественную сторону ее исторического развития;

- расширение имперских границ требовало создания сети управленческих структур, вследствие чего в России появился громоздкий чиновничий аппарат, состояние которого во многом зависело от характера власти. В этом отношении российская история знает несколько попыток ее реформирования, однако, они не предусматривали устранения самодержавного всевластия, что непременно вело к укреплению абсолютизма;

- российский консерватизм к началу ХХ века не имел опыта политической борьбы, поскольку права его представителей на участие в управлении государством исторически и традиционно гарантировались существовавшей властью и относились к разряду пожизненных привилегий. Такое состояние социальной опоры самодержавия было известно монарху, и оно стало одной из причин обострения политической борьбы, приведшей к его крушению;

- при конфликтных ситуациях центральные власти выделяли в первую очередь поводы их возникновения, ссылаясь на устоявшиеся представления об образе жизни горцев и оставляя без внимания основные причины, которые целиком и полностью зависели от внутриполитической стратегии самодержавия в национальных регионах. На Северном Кавказе она формировалась с учетом государственных геополитических интересов и была ориентирована на те слои населения, которые обладали реальными возможностями их удовлетворения;

- вовлечение горцев в орбиту политического строя России первоначально происходило без какого-либо институционального оформления административных прав Империи. Военное администрирование сочеталось с существовавшими формами местного самоуправления. Соблюдение традиций и разделение функций с горскими обществами должны были обеспечить гладкий переход к новой власти и признание ее легитимности;

- кавказская политика самодержавия, с одной стороны, диктовалась необходимостью совершенствования имперской государственности в рамках проводившихся социально-политических и экономических реформ, с другой стороны, - преследовала цель повышения уровня развития разрозненных этнических сообществ, которые находились на более низкой ступени цивилизационной эволюции. Одновременно на территории Северного Кавказа распространялись законодательно закрепленные нормы управления, которые не исключали, однако, возможность использования горцами своих традиционных способов разрешения внутренних национальных проблем;

- анализ отдельных этапов развития кавказской политики выявляет целостную картину последовательной эволюции системы управления горскими племенами. На каждом из этих этапов отношения между самодержавной властью и народами Северного Кавказа строились с таким расчетом, что они создавали условия не только для закрепления достигнутого уровня, но и благоприятствовали его дальнейшему повышению;

- достижению целей кавказской политики самодержавной власти было подчинено обеспечение условий для дальнейшего использования горцами адата в качестве основного средства регулирования общественных отношений. Это позволило на основе переходных мер при активном участии местного населения обеспечить качественную реализацию программы государственных преобразований на Северном Кавказе;

- в первой четверти ХХ века решение в пользу предоставления большей самостоятельности регионам могло стать всеобъемлющей формой самоорганизации различных групп населения, в том числе малых народов, важнейшим механизмом выявления и реализации их национальных интересов и реальной альтернативой существовавшей системе административно-территориальных образований. Распространенная в то время русская идея также могла стать интегрирующим фактором для всех российских народов, если бы ее смысл концентрировался на поиске новой формулы российской государственности, способов совместного преодоления кризиса, взаимообогащения и достойного сосуществования в единой государственной общности;

- история развития северокавказского региона в составе России показала, что предоставленная возможность свободного общения, сотрудничества и взаимодействия обладает значительно большим потенциалом сближения национальных, государственных и других интересов различных народов, в том числе находящихся на разных уровнях развития, нежели вмешательство в устоявшуюся веками традиционность самоорганизации с целью замены ее принципов на незнакомые и чуждые основы централизованного управления.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Шавлохова, Е.С. Проблема независимости в контексте теоретического осмысления понятия «национальное государство» [Текст] / Е.С. Шавлохова // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. № 12(81): Аспирантские тетради: Научный журнал. – СПб., 2008. – С. 131-138. – 0,5 п.л.

2. Шавлохова, Е.С. Особенности исторического развития самодержавного авторитаризма и попытки либерализации власти в России в конце XIX – начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 3. – Пятигорск, 2008. – С. 106-112. – 0,5 п.л. – ISBN 978-5-89314-128-3.

3. Шавлохова, Е.С. Межнациональные отношения в начале XX века и их влияние на интеграцию народов Северного Кавказа в структуру российской государственности [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 4. – Пятигорск, 2008. – С. 92-99. – 0,5 п.л. – ISBN 978-5-89314-128-3.

4. Шавлохова, Е.С. Хозяйственно-экономическое и административное развитие Владикавказа в конце XIX – начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 13. – Пятигорск, 2008. – С. 123-128. – 0,5 п.л. – ISBN 978-5-89314-164-1.

5. Шавлохова, Е.С. Реформа местного управления в России в начале XX века [Текст] / Е.С. Шавлохова // Научные проблемы гуманитарных исследований: научно-теоретический журнал; Институт региональных проблем российской государственности на Северном Кавказе. Выпуск 15. – Пятигорск, 2008. – С. 99-104. – 0,5 п.л. – ISBN 978-5-89314-164-1.

6. Шавлохова, Е.С. Теоретические подходы к проблеме правовой адаптации первых институтов административного управления в горской среде [Текст] / Е.С. Шавлохова // Преподавание истории в школе: Научно-теоретический и методический журнал. № 5 (Спецвыпуск). – М., 2008. – С. 74-77. – 0,5 п.л.

7. Шавлохова, Е.С. Становление и эволюция авторитарного правления в самодержавной России [Текст] / Е.С. Шавлохова // Преподавание истории в школе: Научно-теоретический и методический журнал. № 1. – М., 2009. – С. 32-35. – 0,5 п.л.

8. Шавлохова, Е.С. Владикавказ: историческая роль города-крепости в становлении и расширении русско-горских отношений [Текст] : Монография / Е.С. Шавлохова. – Пятигорск: Изд-во «РИА КМВ», 2008. – 143 с. – 8,7 п.л.

9. Шавлохова, Е.С. Развитие государственного управления национальными регионами в России в конце XIX – первой четверти XX века (на примерах Северного Кавказа) [Текст] : Монография / Е.С. Шавлохова. – Пятигорск: Изд-во «РИА КМВ», 2008. – 300 с. – 16,5 п.л.

10. Щупец, Е.С. Основание крепости Владикавказ [Текст] / Е.С. Щупец // Ученые записки обществоведов. Серия: история, культурология, педагогика. № 1. – М.-Пятигорск: Бекский Дом, 2001. – С. 66-67. – 0,125 п.л.


загрузка...