Централизация государственного управления на Северном Кавказе во второй половине XIX – первой четверти ХХ в. (27.04.2009)

Автор: Шавлохова Елена Сергеевна

Шавлохова Елена Сергеевна

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ НА СЕВЕРНОМ КАВКАЗЕ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX – ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XX В.

Специальность 07.00.02 – Отечественная история

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора исторических наук

Пятигорск - 2009

Работа выполнена в Пятигорском государственном

технологическом университете

Научный консультант доктор исторических наук,

профессор В.А. Казначеев.

Официальные оппоненты доктор исторических наук,

профессор А.Д. Шутов.

доктор исторических наук,

профессор Л.А. Чибиров.

доктор исторических наук,

профессор Б.М. Зумакулов.

Ведущая организация Российская академия государственной службы

при Президенте РФ

Защита диссертации состоится 3 июля 2009 года в 10-00 часов на заседании диссертационного совета ДМ 212. 194. 01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора (кандидата) наук при Пятигорском государственном технологическом университете по адресу: 357500, Ставропольский край, г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ПГТУ по адресу: г. Пятигорск, пр. 40 лет Октября, 56.

Автореферат разослан 2 июня 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор исторических наук, доцент Г.Н. Рыкун

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Задача достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, относится к числу перманентных, претерпевших самые разнообразные способы решения. С точки зрения государственного устройства Октябрь 1917 года поделил российскую историю ХХ века на дореволюционный и советский период. Однако исследователи все чаще говорят о традициях и преемственности внутриполитического курса в России, в том числе в области государственного управления регионами и национальными территориями. Это в значительной степени обусловливает актуальность избранной темы как в плане осмысления и учета накопленного страной в данной области опыта, так и в смысле прямого применения, использования определенных сторон и элементов этого опыта в практике государственного строительства современной России.

Актуальность определяет и попытка рассмотрения проблемы в достаточно широких хронологических рамках, охватывающих две совершенно различные по содержанию общественно-политические эпохи в российской истории: эпоху кризиса самодержавия и эпоху становления советской власти, которые вместе образуют один из самых масштабных периодов трансформации российской государственности за всю многовековую историю страны. В этом плане именно сегодня, когда проблема соотношения функций и распределения полномочий между центральной властью и региональным руководством вновь остро встала на повестку дня, возникает необходимость исследования всех значимых аспектов государственного управления национальными образованиями. Раскрытие процесса формирования и длительной эволюции российской полиэтничности как формы государственного устройства сегодня, как никогда, нуждается в дополнительном анализе с учетом сложной взаимосвязи и взаимозависимости объективных и субъективных факторов этнического, административного, конфессионального, хозяйственного, политического и социокультурного характера.

Проблема схожести и отличий политики, направленной на создание централизованного государства до и после революции в аспекте анализа ее влияния на административно-правовое и социально-экономическое развитие этнических регионов, сегодня неоднозначно оценивается в отечественных и зарубежных историографических трудах. В данном контексте события второй половины XIX – первой четверти XX века, связанные с проблемой реформирования и обустройства многонационального государства также отличаются существенным разнообразием мнений и точек зрения, значительно расширили границы научной дискуссии и возможности интерпретации фактов. Говоря о допустимости историзации практики государственного строительства в дореволюционный период, некоторые исследователи объясняют ее неудачи консервативностью самодержавной власти, что якобы определило характер, содержание и направленность преобразовательных процессов в данной области. Другие, напротив, считают, что царизм постепенно утрачивал рычаги управления империей по мере расширения ее границ. Удаленные от центра территории, по их мнению, не только не поддавались управлению, но и элементарной подконтрольности. Этим, в частности, объясняется быстрое появление многочисленных самопровозглашенных республик в эпоху революционных перемен. Тем не менее история сама определила масштабы государства, основанные на незыблемости границ и территориальной целостности, оставив за Россией статус многонациональной державы мирового уровня. В этом русле значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных факторов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.

Не следует забывать, однако, что сложившаяся в силу специфики национальной ментальности русского и других российских народов унитарная система государственного устройства и управления в определенных условиях способна не только замедлять темпы своего развития, но и деградироваться. Полученная в наследство от императорской власти, эта система в годы становления советского строя долгое время не давала возможности развития начал регионального самоуправления, которые, как это ни парадоксально, зародились в России в недрах самодержавного унитаризма. Даже сегодня, когда федерализм получил конституционную легитимизацию и стал реальной практикой государственного строительства, давление традиций прошлого дает о себе знать в организации управления регионами. Эта проблема является неизменным спутником всей истории модернизации административно-территориального устройства России, поэтому от ее разрешения во многом зависит дальнейшая судьба государства.

Модель государственного управления, предусматривающая наличие сильного центра в российских условиях себя не оправдала. Более того, уже дважды в ХХ веке ее крушение повлекло за собой бурный рост социально-политической напряженности в обществе, реально угрожавший целостности государства. Поэтому сегодня важно не упустить шанс по утверждению принципа согласованных усилий между центральными и местными органами власти в сфере управления национальными регионами с непременным учетом позиции общества и его гражданских институтов.

Исторический опыт в этом направлении позволяет выделить наиболее значимые аспекты преобразований, поскольку искусство определения и поддержания равновесия в соотношении начал центризма и региональной самостоятельности своими корнями уходят в те времена, когда о федеральном устройстве страны не могло быть и речи. В этой связи обращает на себя внимание апробированный в условиях самодержавия механизм усиления власти центра за счет унификации системы управления на местах посредством перераспределения властных полномочий. Внимательного осмысления требует и проблема соотношения территориального и ведомственного принципов при реформировании государственного управления. Важным элементом поддержания его эффективности и стабильности остается вопрос ограниченного включения в структуру единого государства основ самоуправления, для которого полностью сохраняют свое значение программные представления отечественных либералов начала ХХ века. Они и сегодня не утратили свою актуальность.

Опыт становления и развития федерализма в советский период, в свою очередь, является убедительным свидетельством того, что стабильная и эффективно действующая федерация – это союз государственных структур, наделенных равными правами и взявших на себя равные обязанности. Под этим углом зрения сегодня необходимо еще раз переосмыслить и оценить исторический путь формирования многонационального государства в России, который способен помочь определить нужное направление в выборе стратегии построения современной российской государственности.

Степень научной разработанности проблемы. Состояние историографической базы свидетельствует о том, что научный интерес к проблеме исследования постоянно прогрессировал, а его качественные характеристики порой находились под влиянием концептуальных установок власти. Разделив литературу на три периода: дореволюционный, советский и российский, мы выделили в отдельную группу общеисторические издания по Отечественной истории В.В. Журавлева, О.В. Волобуева, А.А. Данилова, Л.Г. Косулиной, А.Н. Сахарова, В.П. Дмитренко, И.Д. Ковальченко, А.П. Новосельцева, В. Кожинова. Они дают общее представление о тенденциях государственного развития, характеризуют общественно-политическую обстановку различных исторических этапов. Интересующая нас тема или отдельные ее аспекты нашли также отражение в обобщенных изданиях по истории советского общества, государства и права.

До революции яркими представителями рассматриваемого направления исследовательской деятельности являлись такие ученые, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков. А.Д. Градовский, в частности, считал местное управление «внутренней» системой, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки населения, и поэтому, по его мнению, местные органы должны были действовать на правах «государственных властей». В.П. Безобразов также видел в них разновидность органов государства, но в отличие от А.Д. Градовского стремился превратить их в придаток государственных бюрократических учреждений. В дореволюционной России широкое распространение получила также «общественная» теория самоуправления, истоки которой лежат в славянофильских идеях об особом пути развития русского государства и в представлениях о «естественных правах» общины. Здесь интересы общества противопоставлялись интересам государства и отстаивались права местных учреждений на автономную деятельность.

Следует отметить, что в конце XIX – начале XX века существовало множество различных теорий по организации местного управления, которые опирались на имевшиеся законы или же предполагали внесение корректив в законодательство. Возможно, поэтому А.М. Осиповский взялся за систематизацию нормативной базы с подробными комментариями к наиболее важным положениям правительственных решений, а М.М. Катаев проанализировал динамику развития местных крестьянских учреждений. Основным звеном местного народовластия, естественно, являлись земства, поэтому их становление и развитие, непосредственное участие в управленческой деятельности рассматривалось под различными углами зрения. Весьма интересными и наполненными конкретными фактами из жизни сельских обществ представляются работы Н.А. Малашева, А. Лохвицкого, И.П. Белоконского, Б. Веселовского, В.Ю. Скалона и других. Примечательно, что ученые не только анализировали и сравнивали, но и старались подытожить работу земств за определенные периоды их деятельности. Так, А.А. Головачев взял за основу первое десятилетие после начала великих реформ, Б. Веселовский обобщил их роль в развитии российского государства до конца XIX столетия, а А.А. Кизеветтер представил ретроспективный анализ исторических традиций в области местного управления, формировавшихся на протяжении тысячелетия.

К этому же периоду относятся первые попытки систематизации данных об общественных отношениях в горских сообществах Северного Кавказа, их сословном делении, формах внутреннего управления. Эти и многие другие вопросы интересовали большое количество исследователей, поэтому для примера достаточно назвать таких известных авторов, как Ф.И. Леонтович, А.И. Берже, Ф. Гершельман, А.Н. Дьячков-Тарасов. В плане настоящего исследования особый интерес представляют работы В. Миллера, М.В. Ковалевского, К. Сталя, В. Кудашева, В.М. Сысоева, в которых дана характеристика особенностей исторического развития горских народов. Не меньшую значимость имеют труды, посвященные наиболее трагическим периодам в истории развития горцев Северного Кавказа, а также характеристике межнациональных отношений в регионе. К их освещению обратились И.А. Бодуэн де Куртенэ и А.А. Каспари. На рубеже веков и в последующие годы стали появляться работы с обобщением опыта управления национальными регионами, характеристикой административно-территориальных единиц на Северном Кавказе.

Уже в начале второго периода разработчиками проблемы местное управление понималось, прежде всего, как самостоятельная система, действующая в рамках государственных законов. Об этом, в частности, писал А.И. Елистратов, подчеркивая, что органы местного управления сохраняют «подчиненность… государственному закону, контролю и юрисдикции». Такая позиция означала, что в 1920-х годах преобладала государственная теория управления, что, впрочем, при сложившемся политическом режиме было вполне объяснимо. Ее сторонники видели в местном управлении часть государства, «не обособление местного сообщества от государства, а, напротив, призыв этого сообщества к службе государственным интересам…». Как и Л.А. Велихов, В.А. Кабалевский также считал, что «в советском государстве единство государственной системы органов обнаруживается с полной ясностью».

В практической плоскости теория управления в советском государстве с самого начала связывалась с его федеративным устройством, о чем идет речь в работах М.А. Рейснера и И.Н. Ананова. В этой связи организация органов народной власти приобрела особую актуальность в контексте территориальных преобразований и взаимоотношений с советами на местах. На этом фоне появились работы с характеристикой национально-государственных образований, особенностей этнического развития горцев, их положения в российском обществе до и после Октября. Их авторами являлись Н.Ф. Яковлев, У.Д. Алиев, Я.В. Абрамов, Я.Н. Раенко-Туранский, Л.Я. Люлье и др.

В 1930-1940-е годы дискуссия по проблеме государственного строительства и управления практически прекратилась, если не считать обращение ряда исследователей к истории советских конституций, анализ которой был продолжен и в последующие годы. Что касается национальных аспектов развития российского государства, то возврат к их рассмотрению относится ко второй половине 1950-х годов. Наряду с научными разработками историко-этнографического характера, были изданы работы, в которых рассматривались вопросы развития народов Северного Кавказа на различных этапах государственного строительства, их интеграции в российское общество и ее последствий. Среди авторов этого направления необходимо выделить, в первую очередь, Е.П. Алексееву и В.П. Невскую, которая продолжила свою исследовательскую деятельность в избранном направлении в 1960-1970-е годы. В это же время отечественная историография пополнилась целым рядом научных изысканий в области эволюции российской государственности, среди которых особое место отводилось историческому опыту национально-государственного строительства, в том числе на Северном Кавказе. Вплоть до конца советского периода российской истории ученых продолжали волновать вопросы исторического развития народов Северного Кавказа. В различных вариациях они получили освещение в работах Б.В. Скитского, В.К. Гарданова, Б.П. Берозова и других. Примечательно, что на уровне региональных исследований активно рассматривалась проблема организации местной власти и государственного строительства в горских сообществах, в том числе в интересующий нас период. Ее научное осмысление осуществляли С.Э. Эбзеева, Х.-М. Хашаев, З.М. Блиева, К.М. Текеев. Данное направление исследовательской деятельности осуществлялось в отношении всех народов, а также применительно к конкретным этносам. Так, например, В.К. Гарданов, Б.М. Джимов, Н.Ф. Бугай, Д.Х. Меркулов проследили исторический путь общественного и политического строительства в среде адыгских народов. В.С. Гальцев, Т.Х. Кумыков, М.И. Исаев заинтересовались экономическим и культурным развитием горцев на различных исторических этапах, а В.Г. Гаджиев, Н.С. Киняпина, М.М. Блиев, В.В. Дегоев и другие исследовали роль России в развитии северокавказских народов. Определенный объем информации по интересующей нас теме содержится в работах В.М. Селунской, Ю.А. Полякова, Н.Г. Волкова, которые проанализировали демографические аспекты и этнический состав социальной структуры российского общества до революции и в начальный советский период.


загрузка...