Формирование государственной инвестиционной политики социально-экономического развития и ее финансовое обеспечение (на примере Республики Татарстан) (27.04.2009)

Автор: Гайзатуллин Радик Рауфович

Результат 5. Разработана методика оценки комплементарности отдельных целевых инвестиционных программ государства в составе комплексных программ социально-экономического развития регионов, основанный на двухконтурной модели анализа эффективности выполнения государственных инвестиционных программ.

Данная методика представляет собой двухконтурную модель оценки эффективности выполнения государственных инвестиционных программ и проектов. В первом контуре осуществляется оценка выполнения целей и задач каждой программы (проекта) в отдельности. Оценка производится по системе показателей, характеризующих каждое мероприятие. Схематически декомпозиция целей, задач, мероприятий представлена на рис.7. В результате анализа по внутреннему контуру на основании отклонений фактического значения параметра от планового, веса этого параметра в доле финансовых затрат на мероприятия и коэффициента влияния данного мероприятия на вышестоящие по графу зависимости (на рис.7 эта зависимость показана стрелками), определяется общий объем оставшегося финансирования по программе в целом. Во внешнем контуре аналогичный анализ проводится по функционально связанным программам. Эта зависимость также может быть представлена в виде ориентированного графа, вершинами которого являются программы, а дуги определяют степень зависимости программ.

Рис. 7 Двухконтурная модель оценки эффективности выполнения государственных инвестиционных программ и проектов

В модели используются данные, полученные по результатам проведенного анализа во внутреннем контуре с использование коэффициентов зависимости программ, определяемых экспертами. Результатом этого этапа являются управленческие решения об объемах сокращения финансирования зависимой программы и о приостановке или исключении полностью из планов реализации программ.

Расчеты по обоим контурам удобно привести в форму квадратной матрицы, по диагонали которой размещаются элементы для расчета по внутреннему контуру, другие элементы матрицы обеспечивают расчет по внешнему контуру. В диссертационном исследовании использованы фактические и плановые значения показателей по мероприятиям 7 программ:

Программа «Электронный Татарстан»;

Выполнение госзаказа на управление для Министерства промышленности и торговли Республики Татарстан;

Программа ипотечного кредитования;

Программа доступное и комфортное жилье;

Программа улучшение условий и охраны труда;

Программа реструктуризации сети сельских образовательных учреждений;

Программа социально-экономического развития на 2006-2010 годы.

При этом использованы данные лишь по нескольким параметрам. Однако и из этого примера видно, сколь заметно оказалось при этом влияние на результаты реализации программ.

Следует отметить, что предложенная методика является инвариантной по отношению к применению её для оценки программ проектов отдельных проектных и технологических решений.

Результат 6. Систематизирована совокупность управленческих технологий, основанных на комплексном использовании усовершенствованной методической базы оценки социально-экономической эффективности государственных инвестиционных программ и проектов, направленных на оптимизацию их функционального и территориального состава и структуры.

Низкая инвестиционная привлекательность несырьевых секторов экономики, а также отсутствие экономических стимулов активизации инвестиционной деятельности добывающих отраслей в отношении социально значимых секторов экономики региона с объективной необходимостью обусловили систематизацию совокупности управленческих технологий и совершенствование методических основ оценки социально-экономической эффективности государственных инвестиционных программ развития.

В этих целях в диссертации усовершенствована региональная модель стимулирования социально-экономического развития на основе предложенного массива категорий и комплекса методических разработок, а также теоретико-методических обобщений, в графическом виде представленных на рис.8.

Данная модель предполагает определение инструментов и механизмов стимулирования социально-экономического развития с учетом выявленных приоритетных программ развития, а также оценку их эффективности.

Методически модель включает в себя три укрупненных контура управления:

1. блок определения региональных приоритетов государственного инвестирования экономического развития территорий, включающий в себя государственные инвестиционные программы и проекты развития как реального сектора экономики, так и социальной инфраструктуры;

2. блок оценки эффективности инвестиционных государственных инвестиционных программ социально-экономического развития территорий, включающий оценку затрат, коммерческую оценку инвестиционного проекта, общественную (потребительскую, социально-экономическую) эффективность, оценку эффективности бюджетных расходов, методику районирования и организации межбюджетных отношений;

Рис. 8 Региональная модель стимулирования социально-экономического развития

3. блок стимулирования социально-экономического развития на основе финансовых инструментов и механизмов, включающих бюджет, ориентированный на развитие, организацию межбюджетных отношений, методики ранжирования инвестиционных проектов и территорий по потенциалу влияния инвестиций на их социально-экономическое развитие.

Разработанная региональная модель стимулирования социально-экономического развития универсальна и может быть использована при разработке комплекса управленческих мероприятий в области стимулирования экономического развития более сложных систем, сочетающих в себе интересы различного уровня.

По специальности 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит (Теория и методология финансов)

Результат 7. Разработаны методологические основы совершенствования межбюджетных отношений в рамках модели стимулирования социально-экономического развития муниципалитетов.

В диссертационном исследовании отмечена значительная роль органов местного самоуправления в реализации комплексной региональной инвестиционной политики. В этом плане в результате научного исследования выявлена специфика Республики Татарстан как объекта исследования. Так, Республика Татарстан выделяется среди субъектов Российской Федерации большим количеством муниципальных образований. При этом главная сложность, в том числе в сфере межбюджетных отношений, состоит в значительной дифференциации муниципалитетов по социально-экономическому развитию и потенциалу. Несмотря на наблюдаемый до 2008 года ежегодный рост поступлений доходов в местные бюджеты и увеличение налогооблагаемой базы муниципальных образований, очевидно, что в условиях разного уровня налогового потенциала территорий республики законодательно закрепленные доходы объективно не могут создать одинаковые возможности для всех органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Поэтому одной из целей местного самоуправления является выравнивание уровня социально-экономического развития территорий и обеспечение равной доступности населения к получению государственных и муниципальных услуг. Усовершенствованная нами методология оценки эффективности государственных инвестиционных программ и управленческих технологий имеет целью решение этих вопросов. Поэтому при построении основных направлений стимулирования социально-экономического развития на основе использования механизмов межбюджетных отношений первостепенную значимость приобретает критерий обеспеченности расходных полномочий муниципалитетов доходными источниками местных бюджетов. Главным в этой ситуации является реализация в социально-экономическом развитии инвестиционной миссии государственного бюджета, теоретическое обоснование которой представлено в диссертации.

При реализации последней в управленческом процессе определяющее значение имеет межбюджетное регулирование, специфика которого в Татарстане отражена на рис.9. Помимо обеспечения эффективности государственных инвестиционных программ, межбюджетные трансферты выступают важным и довольно действенным инструментом реализации макроэкономической политики социально-экономического развития, как на региональном, так и на муниципальном уровне.

Рис. 9 Специфика организации межбюджетных отношений в Республике Татарстан

К настоящему времени в Республике Татарстан в сфере межбюджетных отношений с местными бюджетами существенно совершенствована нормативно-правовая база обеспечения деятельности муниципальных образований. Передача государственных полномочий осуществлялась одновременно с наделением финансовыми и материальными ресурсами. Также происходило закрепление дополнительных источников формирования бюджетов муниципальных образований. Кроме того, отработаны механизмы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействия с республиканскими и федеральными органами исполнительной власти.

С каждым годом в республике увеличивается число самодостаточных муниципальных образований. Сегодня их больше половины. В то же время еще не до конца отработаны эффективные стимулы развития собственной экономики территорий и наращивания доходной базы. По-прежнему не соответствуют нормативным расходным обязательствам доходная часть бюджетов ряда муниципальных образований. Все это с объективной необходимостью требует научного обоснования и разработки эффективных механизмов, побуждающих муниципальные образования к наращиванию потенциала своей экономической базы, налоговых поступлений, созданию новых рабочих мест, а также к привлечению инвестиций, контролю финансовой дисциплины.

Таким образом, для дальнейшего развития и совершенствования межбюджетных отношений в Республике Татарстан необходимо сформировать экономические и организационные условия для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспечению возможности формирования республиканскими и местными органами власти сбалансированных бюджетов, не лишая муниципалитетов заинтересованности и ответственности по наращиванию налогового потенциала территорий, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств.

Результат 8. Разработана организационно-экономическая модель бюджетирования, ориентированного на результат в процессе обеспечения приоритетов регионального развития, заключающаяся в использовании на региональном уровне методики идентификации предбюджетного процесса и оценки эффективности инвестиций в процессе бюджетного финансового обеспечения.

Важными новыми направлениями проводимой в Республике Татарстан бюджетной политики на настоящем этапе являются переход к трехлетнему бюджетному планированию, применение в бюджетном процессе методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), а также повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе.

До недавнего времени во всей стране действовала единственная затратная модель бюджетного финансирования, полностью основанная на сметном финансировании. Высокая централизация управления общественными финансами и недостаток бюджетных ресурсов для выполнения обязательств органов власти приводили к необходимости ограничивать полномочия распорядителей и получателей бюджетных средств, делали насущно важным строгий контроль целевого расходования финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными сметами и детальной бюджетной росписью. Формирование бюджета на основе постатейного планирования, предусматривающего распределение бюджетных средств по видам затрат, создавало условия для строгого контроля за его исполнением, но не гарантировало, что выделяемые ресурсы расходуются эффективно и обеспечивают реализацию долгосрочных целей государственной политики.

Главными недостатками этой модели бюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности и эффективности бюджетных расходов, низкий уровень ответственности и инициативности органов исполнительной власти, отсутствие заинтересованности в экономии средств. Затратный метод бюджетирования не позволяет эффективно использовать бюджетные средства, не стимулирует повышение качества оказываемых населению услуг и не заинтересовывает в этом руководителей учреждений. Эти проблемы решаются внедрением принципиально новой модели, основанной на ориентированности на результат – бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

В диссертационном исследовании обоснованы перспективы реализации новаций бюджетного процесса в Татарстане, к которым относятся предоставление главным распорядителям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по расходам при одновременном росте их ответственности за достижение поставленных целей. Предстоящие преобразования будут сопровождаться изменением системы контроля за исполнением бюджета, включающим перенесение акцента с оценки правомерности расходования бюджетных средств и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени достижения запланированных показателей, что послужит важнейшим источником информации для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке бюджета на последующие годы. Наконец, внедрение БОР в практику управления общественными финансами требует перехода на многолетнее (среднесрочное) планирование. Это связано с тем, что измеримый результат реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года.

Основное содержание и результаты исследования опубликованы в следующих работах

Монографии:

Гайзатуллин, Р.Р. Региональная модель финансирования экономического воспроизводства на примере Республики Татарстан. – Казань: Издательство, 2008. – 210 с.


загрузка...