Организационно-экономический механизм развития местного самоуправления на сельских территориях (26.10.2009)

Автор: Адукова Алевтина Николаевна

В пятой главе «Развитие экономического механизма местного самоуправления» разработаны рекомендации по укреплению экономической базы, стимулированию и оценке деятельности органов местного самоуправления, а также организации их деятельности по развитию сельского хозяйства.

В выводах и предложениях сформулированы основные результаты исследования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Теоретико-методологические основы развития местного самоуправления. В публикациях и официальных документах «местное самоуправление» трактуется по-разному, хотя содержания, вкладываемые в него авторами, во многом идентичны. Основные расхождения в определениях связаны с тем, что в одних случаях делается акцент на организационной и финансовой самостоятельности органов местной власти, в других – нет.

В Европейской Хартии местное самоуправление понимается как «право и способность (подчеркнуто автором) органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». В определении, данном в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, проблема «способности», т.е. формирования собственных доходов, не затрагивается.

Обобщив существующие трактовки, мы пришли к выводу, что местное самоуправление – это система обеспечения непосредственно населением и через избранные им органы власти эффективной жизнедеятельности поселений на основе самоорганизации, опираясь, преимущественно, на собственные возможности.

В настоящее время вопросам местного самоуправления на селе в экономической литературе не уделено должного внимания. Вместе с тем, наши обследования позволяют сделать вывод, что именно сельское население в большей мере является носителем идеи развития местного самоуправления и лучше подготовлено к этому. Связано это с менталитетом сельских жителей, порожденным особенностями сельского образа жизни. Приученность с детства к труду, наличие своего дома и хозяйства (ЛПХ) воспитывает в людях самостоятельность и стремление к участию в решении проблем своих поселений. Этому же способствует и большая чем в городе оседлость и привязанность к месту проживания, которая у большинства сельских жителей сохраняется на всю жизнь. Поэтому, при условии развития местного самоуправления формирование подлинного гражданского общества в России начнется, прежде всего, с сельских территорий.

Изучение взаимосвязей в области развития экономики и территорий позволило выявить существование двух относительно самостоятельных, но тесно взаимосвязанных механизмов (табл. 1).

Таблица 1

Взаимосвязь и взаимное влияние управленческого

и экономического механизмов развития территорий

Механизм

развития

Причинно-следственные связи

Управленческий

Демократизация государственного управления - развитие местного самоуправления – формирование гражданского общества - рост созидательной активности сельских жителей – развитие сельских территорий

Экономический

Демократизация государственного управления – формирование многоукладной экономики – формирование приемлемых условий хозяйствования – развитие экономики – развитие сельских территорий

Главными факторами социально-экономического развития территорий, включая сельские, являются качество государственного управления и местного самоуправления. Причем, если условия хозяйствования важны для подъема экономики, то решающую роль в социально-экономическом развитии сельских территорий играет дееспособное местное самоуправление.

В ходе исследования установлено, что эффективность местного самоуправления зависит от множества факторов, которые условно можно разделить на базовые, экономические, политико-правовые, структурно-функциональные, организационные и ресурсные (рис. 1).

Все эти факторы значимы, однако решающую роль среди них играют базовые. Объясняется это тем, что без сильной государственной власти нельзя достичь соблюдения законов, построить гражданское общество; без демократизации государственного управления не могут быть созданы дееспособные институты местной власти, а наличия многоукладной экономики и приемлемых условий хозяйствования – обеспечена эффективная деятельность хозяйствующих субъектов. В свою очередь, демократизация государственного управления невозможна без децентрализации межбюджетных отношений.

Опираясь на перечисленные теоретические положения, в работе предложена модель местного самоуправления, базирующаяся на принципе совмещения вектора интересов всех уровней управления. Для идентификации системы отношений, заложенных в основу данной модели, в работе использован термин «территориальный (или муниципальный) хозрасчет», отражающий суть рекомендуемого пропорционального распределения по уровням управления налоговых доходов, полученных с территорий муниципальных образований.

Рис. 1. Факторы развития местного самоуправления

По своей социально-экономической природе территориальный (муниципальный) хозрасчет существенно отличается от регионального хозрасчета, который имеет определенные недостатки. Совокупность сельских территорий, базирующихся на муниципальном хозрасчете, представляет собой наиболее устойчивую и ориентированную на развитие социально-экономическую систему.

Одна из основных целей муниципального хозрасчета – рациональное распределение полномочий и ресурсов по уровням управления. Подобное равновесие в системе управления в работе предложено называть балансом власти по вертикали. Без него, по нашему мнению, социально-экономическое развитие территорий невозможно.

В настоящее время в мировой практике используются различные

модели местного самоуправления, которые принято делить на 3 вида-26, Р.анальна вления на местах.едовым зарубежным опытом пульсивными мерами"йственными и социальными процессами на местах ...: англосаксонскую, французскую и смешанную. В их основе лежат теории, сформировавшиеся в 19 веке. В последующем, на их базе возникли и другие теории (общественная, политическая, юридическая, дуализма, хозяйственно-общественная, социального обслуживания).

Единого мнения относительно количества и содержания данных теорий не существует. Некоторые из них трудно отличить друг от друга. Например, теория дуализма является почти аналогом государственной. Социальная теория предполагает акцентирование внимания на социальных проблемах, но их решение и так относится к числу основных обязанностей органов местной власти.

Общепринятая система теорий имеет определенные недостатки: некоторые из них не увязаны с главным классификационным признаком – самостоятельностью органов местной власти; названия теорий и соответствующих им моделей не совпадают и т.д. В связи с этим предложен подход к классификации теорий и моделей местного самоуправления, разработанный с учетом перечисленных недостатков.

Важно отметить, что, независимо от принятой модели, органы местной власти в развитых странах обладают высокой самостоятельностью. В связи с этим принятая в России система местного самоуправления не укладывается ни в одну из перечисленных моделей.

2. Тенденции развития местного самоуправления. На основе изучения опыта развитых стран Европы и США в диссертации сделаны следующие выводы, которые целесообразно учитывать при разработке рекомендаций по развитию местного самоуправления в России:

1. В странах Европы нет единого подхода к организации местного самоуправления. Однако во многих из них оно является одноуровневым и базируется на низовой административной единице - коммуне. В США тоже принята аналогичная модель, но органы местного самоуправления (муниципалитеты) находятся на уровне графства – аналога российского муниципального района. Для обслуживания населения на местах созданы представительства муниципалитетов. У каждого муниципалитета имеется флаг, герб, законодательство, правительство, налоговая система, суд, полиция и пресса.

2. Органы местного самоуправления имеют высокую степень самостоятельности. Объясняя это, некоторые ученые отмечают, что только развитые страны могут позволить себе такое. Наши исследования свидетельствуют об ошибочности данного утверждения. Более того, именно самостоятельность органов местной власти явилась одной из главных предпосылок того, что эти страны стали развитыми.

3. Высокая степень автономии органов местной власти гарантируется законом и собственными источниками доходов. Сейчас в ряде развитых стран доля коммунальных бюджетов в консолидированном бюджете страны составляет около 50%. Одной из них является Финляндия, опыт которой для России особенно ценен. Объясняется это тем, что более 100 лет (с 1809 г. до 1917 г.) она являлась отсталой окраиной российской империи. Благодаря созданию системы власти, основанной на рациональном распределении полномочий и ресурсов по уровням управления, ей удалось войти в число мировых лидеров в области социально-экономического развития.

4. В развитых странах, в отличие от России, не стремятся объединить муниципальные образования и увеличить их размеры. Так, во Франции, которая значительно меньше России (по численности населения – 2,2 раза, по территории – 31 раз) насчитывается 36,7 тысяч коммун, что в 1,5 раза больше, чем муниципальных образований в нашей стране. Причем, во Франции подавляющее большинство (87%) коммун имеет население менее 2 тыс. чел. Тем самым, во главу угла ставятся интересы населения, а не иные приоритеты. Примечательно, что Конституция Франции от 1958 года, существенно расширившая полномочия исполнительных органов, не ущемила права коммун.

5. Главными объектами внимания органов местного самоуправления являются образование, медицина, дороги, общественный транспорт, водоснабжение, общественный порядок, санитарное и экологическое состояние, бытовые отходы, сточные воды, отдельные группы населения (нуждающиеся в социальной поддержке), коммунально-земельный кадастр.

6. Основным источником доходов местных бюджетов являются местные налоги, а доля трансфертов из вышестоящих бюджетов в них составляет примерно 20-25%. В частности, в США большая часть (92%) доходов местных бюджетов формируется за счет собственных источников. Причем, около 88% из них приходится на местные налоги.

В целом, независимо от источников доходов местных бюджетов, экономические отношения между уровнями управления в развитых странах ориентированы на поддержание высокой степени автономности органов местной власти.

В России же институт местного самоуправления традиционно недооценивается. Проведенный анализ позволил сделать ряд выводов, наиболее значимыми из которых являются:

а). Административные реформы, проведенные в России за последние 450 лет, лишь однажды (в 1864 году, после отмены крепостного права) привели к созданию в стране относительно дееспособного института местного самоуправления. Это способствовало улучшению состояния экономики и качества жизни в деревне.


загрузка...