Государственная кадровая политика в постсоветской России: политические функции, модели, воздействие на эффективность политической власти и управления (26.07.2010)

Автор: Латыпов Рустем Фаридович

- слабой вертикальной и горизонтальной мобильностью кадров. Постсоветскую систему ГКП отличает пониженная меритократичность кадрового рекрутинга. Действующее законодательство, декларируя принцип учёта заслуг, профессиональных и деловых качеств, фактически не устанавливает системы «кадровых фильтров», в соответствии с которыми можно было бы применить эти понятия в ходе реализации ГКП.

- отсутствием чёткой дифференциации кадров на «политические» и «карьерные». Формально российским аналогом западной «политической бюрократии» являются лица, замещающие государственные должности, «карьерной бюрократии» – лица, занимающие должности гражданской службы. Однако de facto все должности в российской бюрократической иерархии являются «политическими», так как российское законодательство не гарантирует «карьерным» чиновникам пожизненной занятости и должностного роста.

- «виртуализацией» кадровой политики. Данное свойство выражается в подмене реальных политических решений шумными PR-кампаниями, призванными успокоить общественное мнение. Примером может служить мощная информационная кампания вокруг проектов партийных кадровых резервов и их реальная эффективность.

Таким образом, «постсоветская модель» ГКП не только не способствовала инновационному развитию российского общества, но и являлась фактором угрозы национальной безопасности государства.

В § 3.3. «Реинтеграция государственной кадровой политики России на основе информационных и организационных технологий XXI века» актуализируется проблема использования современных сетевых и компьютерных технологий в процессе модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации на современном этапе развития, её реинтеграции на качественно более высокой основе в целях повышения эффективности политической власти и управления.

Автор доказал, что одной из причин кризиса советской политической системы стало то, что к концу 70-х годов XX столетия номенклатурная кадровая политика оказалась неадекватной развивающимся социальным и политическим процессам. Количество объектов, подлежащих управлению, увеличилось в 500 раз по сравнению с довоенным периодом. Закономерно выросла численность бюрократического аппарата, а значит, усложнились задачи ГКП. Кадровую работу становилось всё труднее осуществлять из Москвы, поскольку это требовало обработки гигантского массива информации. В этих условиях советское руководство, чтобы решить проблему, пошло на плановую децентрализацию государственной кадровой политики с передачей большей доли полномочий руководителям государственных органов «на местах», что фактически означало демонтаж единой системы кадровой работы.

Сегодня, в отличие от позднего СССР, Россия имеет все возможности успешно справиться с этим вызовом благодаря достижениям «компьютерной революции». В связи с этим, автор выдвигает идею организации государственной автоматизированной системы «Кадры» (ГАС «Кадры») на основе суперкомпьютера и сетевых информационно-аналитических технологий. Это позволит не только интенсифицировать кадровую работу, но и запустить действующую автоматизированную систему правового контроля за кадровыми решениями как со стороны вышестоящих органов, так и со стороны гражданского общества, что обеспечило бы прозрачность кадровых процессов и процедур. ГАС «Кадры» будут способствовать укреплению федеративных отношений, поскольку все субъекты государственной кадровой политики получат возможность отслеживать соблюдение установленных «правил игры», что существенным образом повысит эффективность политической власти и управления Российской Федерации.

В целом, создание автоматизированной системы управления кадровыми процессами позволит вывести ГКП на качественно более высокий эволюционный уровень развития. В новых исторических условиях по мере развития науки, техники и прогрессивных технологий, система представительной демократии, по мнению ряда исследователей, будет постепенно уступать своё место прямой демократии, ибо, как говорит Джон Нейсбит: «Жёсткие иерархические структуры замедляют течение потока информации. <…> Иерархии сохраняются: утрачивается наша вера в их действенность». Развитие сетевых связей требует существенной активизации кадров в управлении обществом. Вот почему государственная кадровая политика призвана постоянно предвидеть и своевременно разрешать различные сложные ситуации, способные нарушать логику функционирования политического управления обществом.

В четвёртой главе «Новые тенденции в реализации политических функций ГКП и повышении эффективности политического управления в постсоветской России» анализируется процесс модернизации постсоветской модели ГКП в ходе административной и федеративной реформ, реформы государственной службы, реформы судебной, избирательной и партийной систем, предпринятых по инициативе В.В. Путина, и создание предпосылок для формирования новой «российской» модели государственной кадровой политики. Вновь созданная ГКП представляет собой важнейший инструмент, способный выполнить самые сложные задачи, стоящие перед обществом. Она не только способствует формированию более молодого состава государственного аппарата управления, но и является совокупностью принципиально новых документов, которые определяют обязанности, контуры и функции кадров с тем, чтобы новый состав государственных служащих всецело подчинял свои действия целям укрепления нового общественного строя, повышения эффективности политической власти и управления, проявляя политическую лояльность по отношению к государству.

§ 4.1. «Совершенствование государственной кадровой политики в процессе осуществления административных реформ». За достаточно непродолжительный период с марта 2000 по март 2008 года, второй Президент Российской Федерации инициировал подлинную «кадровую революцию» в органах государственной власти. В течение двух президентских сроков В.В. Путин существенно повысил эффективность политической власти и управления за счёт централизации управления кадровыми процессами. В том числе осуществив:

- модернизацию ГКП в ходе административной реформы. После убедительной победы в ходе первого тура всероссийских выборов 26 марта 2000 г. В.В. Путин выступает с инициативой учреждения новых политико-административных единиц – федеральных округов. Уже 13 мая 2000 года подписывает Указ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Согласно утверждённому положению, одной из главных задач полпредов являлось «обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации»;

- модернизацию кадрового рекрутинга политической бюрократии, которая предусматривала трансформацию статуса губернаторов из самостоятельных политических фигур в кадровую номенклатуру Президента. Президент Российской Федерации получил право отстранять руководителей регионов от власти. Были введены критерии оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов федерации. Помимо этого, представители финансово-промышленных групп и большого бизнеса были равноудалены от влияния на кадровые процессы государственного аппарата управления;

- модернизацию ГКП в ходе реформы государственной службы, включавшую в себя создание единой системы государственной службы Российской Федерации в составе военной, правоохранительной и гражданской службы. Были введены конкурсные процедуры замещения должностей государственной службы, создан институт кадрового резерва.

Реформа государственной службы во многом позволила снять противоречия между федеральным и региональным законодательством, регулирующим вопросы кадровой политики. Существенно усилилась субъектность федерального центра в управлении кадровыми процессами. Под полную юрисдикцию Президента была возвращена правоохранительная вертикаль;

- укрепление роли политической партии как субъекта ГКП. По мнению автора, реформа партийной системы, предпринятая командой В.В. Путина, была направлена на ослабление Указа Б.Н. Ельцина «О департизации» и частичное возвращение политическим партиям статуса субъектов ГКП. В рамках логики этих преобразований был снят запрет на членство в политических партиях для государственных и муниципальных служащих. Создан институт партийных кадровых резервов. Политические партии получили право выдвигать кандидатов на должности руководителей регионов.

В целом, автор приходит к выводу, что осуществлённые реформы принципов ГКП способствовали укреплению политической власти России, повысили политическую управляемость российского государства, а также ответственность политических элит перед обществом. Были заложены предпосылки к трансформации протекционистской «постсоветской модели ГКП» и начало формирования пострациональной «Российской модели» государственной кадровой политики.

В § 4.2. «Выборы как способ доверия и усиления ответственности субъектов политики в повышении эффективности политической власти» рассматривается проблема общественной поддержки гражданами модернизации ГКП в реформах президента В.В. Путина и эффективности её политических функций. Применив методологию информационной модели политической системы Д. Истона, автор пришёл к выводу, что электоральное поведение избирателей на выборах представляет собой своеобразный индикаторный показатель эффективности политической власти и управления, а значит, и легитимности проводимого политической элитой кадрового рекрутинга.

Основываясь на результатах анализа большого массива данных электоральной статистики первых двух электоральных циклов (1991 – 1996 гг.), было доказано, что государственная кадровая политика Российской Федерации 90-х годов отличалась весьма слабой политической легитимностью в общественном сознании. Это выражалось в высоких антирейтингах власти «слева» в лице лево-коммунистических контрэлит, а также антирейтингах «справа» в лице «правонационалистических» и «праволиберальных» контрэлит.

На материалах анализа электоральной статистики третьего и четвёртого электоральных циклов, автор доказывает, что эпохальный «разворот» В.В. Путина во внутренней и внешней политике государства в сторону национальных приоритетов и продолжение этого курса третьим по счёту главой государства Д.А. Медведевым сразу же изменили политическое сознание и поведение электората. Лидеры государства, их кадровые команды, «партия президентского большинства» обрели абсолютную легитимность и доверие в глазах избирателей. «Обратная связь» в виде результатов выборов четвёртого электорального цикла предоставили политической элите России колоссальный карт-бланш на дальнейшее проведение модернизации государственной кадровой политики, направленной на повышение эффективности политической власти и управления.

По нашей оценке, вышеописанные тренды электорального поведения избирателей Российской Федерации представляют собой эволюционный перелом в восприятии постсоветской государственной кадровой политики, в политическом сознании граждан. Косвенно данный вывод подтверждается результатами опросов общественного мнения, проведённых рядом ведущих центров изучения общественного мнения России.

Автор актуализирует проблему обеспечения связей с общественностью в процессе реализации коммуникативной функции ГКП в целях поддержания легитимности кадровой политики в общественном мнении, как кадровой технологии повышения эффективности политической власти. В связи с этим автор обосновывает новое политологическое понятие «кадровый PR».

§ 4.3. «Эволюция современной государственной кадровой политики: перспективы, тенденции, стратегические сценарии» посвящён анализу сценариев модернизации государственной кадровой политики Российской Федерации, оптимизации её политических функций и построению долгосрочных прогнозов их влияния на эффективность политической власти и управления. Исследование структуры взглядов элиты на проблему реформирования ГКП показывает, что в целом все предлагаемые сценарии реформирования сводятся к её модернизации на принципах: а) рациональной модели (меритократия); б) антрепренерской (электоральной) модели; в) пострациональных моделей (новый государственный менеджмент «NPM») или же их комбинациям с целью повышения её роли в осуществлении важнейших стратегических политических решений.

На наш взгляд, анализ имеющихся программных документов по реформированию института гражданской службы в период с 2001 по 2008 гг. показывает, что внутри политико-административной элиты отсутствует единое мнение по вопросу о модели модернизации государственной кадровой политики. Согласно нашей гипотезе, это является отражением борьбы интересов внутри правящего класса между группировками «либералов», представленных либеральными экономистами из Санкт-Петербурга (сторонники модернизации на принципах «нового государственного менеджмента»), и «государственников», представленных, прежде всего, выходцами из силовых структур политической команды В.В. Путина (сторонники меритократической системы). Поскольку никаких собственных, оригинальных парадигм развития государственной службы и кадровой политики в Российской Федерации в период 90-х годов XX в. сформировано не было, выбор приходилось осуществлять между готовыми парадигмами ГКП, имеющими европейское или североамериканское происхождение.

В научном сообществе группа сторонников модернизации российской ГКП на принципах «нового государственного менеджмента» представлена профессорами М.Н. Афанасьевым («Никколо-М»), А.В. Оболонским (РАН), Л.И. Якобсоном (ГОУ ВШЭ), Л.А. Василенко (РАГС), В.А. Колесниковым и рядом других исследователей. Сторонники данного подхода настаивают на необходимости стирания грани между частным сектором и государственной службой в трудовом законодательстве и системе оплаты труда, а также необходимости импорта кадровых технологий HR-менеджмента в кадровую работу в органах власти и передачи в аутсорсинг частным фирмам некоторых функций подразделений по работе с кадрами госорганов.

Группа сторонников модернизации ГКП на меритократических принципах представлена профессорами В.А. Сулемовым, Е.Г. Морозовой (РАГС), Н.И. Глазуновой, И.Н. Барцицем, профессорами А.М. Старостиным (СКАГС), В.И. Осейчуком (Тюменский государственный университет), В.Е. Гимпельсоном (ГОУ ВШЭ), В.С. Магун (ИС РАН). Главной проблемой государственной кадровой политики современной России представители данной группы научной элиты считают протекционистские принципы кадрового рекрутинга постсоветской модели ГКП, отсутствие политической социализации кадров в духе патриотической идеологии, несовершенство системы управления кадровыми процессами и отсутствие инновационных подходов в процессе подготовки кадров.

На основе научных результатов, полученных в четвёртой главе, автор выделяет четыре возможных сценария развития государственной кадровой политики Российской Федерации в ближайшие два десятилетия.

Сценарий № I: дальнейшая архаизация ГКП России (неприемлемый сценарий). Деградация политической власти и распад политической системы при развитии данного сценария практически неизбежны.

Сценарий № II: модернизация ГКП России на принципах «нового государственного менеджмента» (нежелательный сценарий). Характеристики данного сценария: а) ослабление института национального государства; б) трансформация государственных служащих путём изъятия у них политических функций. Сценарий №2 даёт шанс сохранить необходимую степень централизации России и влияние на российскую политическую элиту, одновременно блокировав её инновационное развитие.

Сценарий № III: модернизация ГКП на принципах меритократической модели (приемлемый сценарий). Логика её развития включает в себя курс на дальнейшую законодательную регламентацию принципов государственной кадровой политики, в том числе разработку институциализированных кадровых фильтров; борьбу с противозаконными кадровыми практиками, создание административной юстиции и иных контролирующих органов; укрепление профессиональной этики чиновничества; равноудалённость бизнеса от ГКП и т.п. Ввиду того, что в политической элите России уже ко второму президентскому сроку В.В. Путина оформилась серьёзная оппозиция данному сценарию, полная реализация данной модели невозможна.

Сценарий № IV: модернизация на основе «информационно-рациональной» модели (оптимальный сценарий), которая пока существует лишь потенциально. Отдельные её аспекты актуализированы в работах В.А. Сулемова, В.В. Черепанова, а также в текстах некоторых выступлений Президента РФ Д.А. Медведева. Её возможные контуры строятся по формуле: «меритократическая модель с учётом российской специфики с усиленной контрольной и социализирующей подсистемами, модернизированная на основе современных информационно-аналитических технологий управления кадровыми процессами с широким использованием информационно-вычислительных компьютерных сетей».

Сценарий № V: российская модель (наиболее вероятный). В виду разновекторности политических интересов различных политических сил, оказывающих влияние на формирование политического курса России, наиболее вероятный сценарий будет носить смешанный характер на основе совмещения принципов гаверенс, меритократии с сохранением элементов протекционистской системы. Он позволит сохранить стабильность политической власти Российской Федерации, приемлемый уровень эффективности политической власти и управления, а так же встать на путь поступательного развития, избегая риска политических внутриэлитных конфликтов, которые неизбежны в случае выбора третьего или четвёртого сценариев.

В Заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные полученные научные результаты, в том числе:

- Предметная область интересов политологии в исследовании государственной кадровой политики в институтах государственной власти заключается в анализе ГКП в качестве одной из важнейших форм борьбы за государственную власть;

- Реализация политических функций ГКП является мощным политическим инструментом повышения эффективности политической власти и осуществления политического управления постсоветской России. Это обусловлено тем, что ГКП представляет собой большое разнообразие политических форм деятельности, которые в своей совокупности оказывают мощное политическое воздействие на власть и сферу властных отношений, придавая их деятельности мощное инструментальное созвучие, призванное обеспечить ритмичное функционирование всего политического государственного механизма, устойчивое развитие постсоветского общества;

- Государственная кадровая политика выполняет важнейшие политические функции в структуре федеративных отношений, функции сохранения политического единства государства, а также функции государственной безопасности. Борьба за завоевание и сохранение за региональными элитами права субъектности в осуществлении самостоятельной или, по крайней мере, автономной кадровой политики на собственной территории является важной частью любого федеративного процесса;

- Автором выделены эволюционные этапы развития моделей государственной кадровой политики на основании уровней организации кадровой политики (ОКП), под которыми понимаются исторически и политически обусловленные стадии эволюционного развития управления кадровыми процессами, взаимосвязанные с уровнем развития политической системы общества. Мы выделили 5 уровней ОКП государства.

Первый уровень ОКП представлен «традиционной моделью ГКП». Второй уровень ОКП – «протекционистская модель». Третий уровень ОКП определяется рациональными моделями («меритократической», «антрепренерской» и «номенклатурной»), а ОКП уровня 3(А) – пострациональной моделью ГКП в форме нового государственного менеджмента и неовеберианства. Четвёртый уровень ОКП существует пока лишь потенциально, но логика эволюции моделей ГКП № 3 и № 3(А) в государствах Запада говорит о том, что переход на 4-й уровень организации управления кадровыми процессами в ближайшие два десятилетия XXI столетия вполне реален. Главной особенностью четвёртого уровня ОКП мы считаем наличие развитой коммуникационной системы управления кадровыми процессами на базе современных информационных компьютерных и сетевых технологий.

Автором установлено, что политической составляющей реформы по укреплению властной вертикали, предпринятой В.В. Путиным, являлась борьба за централизацию управления кадровыми процессами, а также усиление федерального центра как субъекта государственной кадровой политики, модернизация российской ГКП и эффективности её политических функций до уровня ОКП третьего уровня.

Российская Федерация, обладающая сложной структурой экономики и социума, огромной территорией и многонациональным составом населения, не имеет шансов на выживание на базе уровня ОКП-1. Модернизация ГКП на основе моделей, относящихся к уровню ОКП-3, хотя и является приемлемой, но всё же будет сценарием догоняющей модернизации. Для того же, чтобы обеспечить не только интеграцию политической системы, но и её инновационное развитие, качественное повышение эффективности политической власти и управления нужна модернизация российской ГКП на основе модели 4 уровня, что должно включать в себя следующее: развитие управляющей подсистемы, укрепление контрольной подсистемы, развитие научно-аналитической, нормативно-ценностной подсистем, создание коммуникационной подсистемы, выстраивание обратной связи с населением.

В целом, в рамках информационно-рациональной модели четвёртого уровня будет реализован прогноз китайского лидера начала XX в. Сунь Ятсена о выделении четвёртой ветви власти – «власти кадровой».


загрузка...