Социальное обеспечение военнослужащих: проблемы правового регулирования (26.07.2010)

Автор: Антипьева Наталья Валерьевна

Социальная защита некоторых категорий граждан изначально формируется как система норм специального характера, которая предполагает также наличие дальнейшей, более узкой дифференциации с учетом факторов, усугубляющих социальные риски или являющихся основанием для реализации льготного подхода к социальной защите граждан. К примеру, особенности военно-служебной деятельности выступают основанием формирования системы государственного социального обеспечения военнослужащих, тогда как иные обстоятельства (основание поступления на службу, причина и тяжесть повреждения здоровья, продолжительность выслуги лет) учитываются при установлении для соответствующих категорий военнослужащих мер социальной защиты в большем объеме или на более льготных условиях.

Диссертант определяет дифференциацию правового регулирования отношений по социальной защите населения как процесс разработки, принятия и применения специальных правовых норм, обеспечивающий предупреждение и компенсацию социальных рисков, распространяющихся на различные группы граждан, посредством закрепления в таких нормах определенных социальных предоставлений с учетом факторов, признаваемых юридически значимыми (особенности и продолжительность трудовой деятельности, состояние здоровья, территория проживания и др.).

Меры социальной защиты каждой категории граждан различаются в зависимости от тех или иных обстоятельств, именуемых критериями дифференциации. Автор рассматривает критерии дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих как систему юридически значимых факторов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений, с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей военно-служебной деятельности как формы реализации воинской обязанности и формы реализации права на труд.

????I?в

*гражданство военнослужащего, 3) воинское звание; 4) воинская должность, 5) пол военнослужащего 6) условия прохождения военной службы (в том числе, с учетом климатических и экологических особенностей территории), 6) наличие особых заслуг перед Отечеством; 8) общая продолжительность военной службы (выслуга лет), 9) основание увольнения с военной службы, 10) причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего, 11) тяжесть повреждения его здоровья.

Названные критерии можно разделить на объективные и субъектные (это соответствует сформировавшемуся в трудовом праве подходу); общие и специальные; основные и дополнительные. Автор приводит еще один вариант деления критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. Он связан с субъектным составом таких отношений, включающим не только лиц, проходящих военную службу, но и граждан, прекративших военно-служебные отношения: 1) факторы, влияющие на объем и условия социальных предоставлений как в период прохождения военной службы, так и после увольнения с нее (основание поступления на военную службу, воинское звание военнослужащего, условия исполнения обязанностей военной службы, наличие особых заслуг перед Отечеством и т.д.); 2) обстоятельства, определяющие объем и условия социальных предоставлений только в связи с увольнением с военной службы (основание увольнения со службы, причина и тяжесть повреждения здоровья военнослужащего).

Во втором параграфе анализируется реализация принципа дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих в развитии военно-служебных отношений.

Основание поступления на военную службу с учетом особенностей социальных рисков, распространяющихся на военнослужащих, проходящих службу по призыву и по контракту, входит в число основных критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. В диссертации военная служба рассматривается как один из видов несамостоятельного труда. В связи с этим автором предпринят анализ военно-служебной деятельности с точки зрения положений некоторых институтов трудового права (трудового договора, материальной и дисциплинарной ответственности и т.д.).

Различия в военной службе по призыву и по контракту предопределяют особенности социального обеспечения военнослужащих с точки зрения перечня предусмотренных для них социальных предоставлений. Это объясняется также и краткосрочностью службы по призыву.

Основные виды социального обеспечения (предусмотренные на случай утраты трудоспособности и потери кормильца), как правило, предоставляются лицам, проходящим (проходившим) военную службу по призыву, и членам их семей в полном объеме. К числу исключений необходимо отнести пенсию за выслугу лет, предусмотренную только для контрактников. Дополнительное социальное обеспечение, включающее в себя материальное обеспечение в связи с необходимостью компенсации военнослужащим отдельных расходов, а также социальное обеспечение лиц, увольняемых с военной службы, для военнослужащих из числа призывников часто имеет значительные особенности или сокращено по объему. Кроме различий в структуре предоставляемых военнослужащим видов социального обеспечения, основание поступления на военную службу обуславливает разницу в определении их размеров. Для контрактников они обычно исчисляются из денежного довольствия, а для призывников устанавливаются в твердой сумме.

Среди лиц, проходящих военную службу по контракту, есть иностранные граждане. Гражданство вошло в состав дифференцирующих критериев правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих относительно недавно. Военнослужащим – гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, меры социального обеспечения предоставляются в большем объеме, чем военнослужащим из числа иностранных граждан.

Дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих на основании условий прохождения военной службы имеет сложный характер. В трудовом законодательстве дифференциация правового регулирования с учетом особенностей трудовой деятельности учитывает характер производственной деятельности; природно-климатические факторы; экологические особенности местности; выполнение трудовых обязанностей за границей. Большинство этих критериев могут быть использованы для дифференциации регулирования военно-служебных отношений. К специальным дифференцирующим факторам, характеризующим особые условия службы, относится исполнение служебных обязанностей в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах. Есть иные условия военной службы, наличие которых влечет потребность граждан в дополнительных мерах социальной защиты. Например, отдельным законом установлена система социальной защиты граждан, занятых на работах с химическим оружием, в том числе военнослужащих.

По мнению автора, в Законе о статусе военнослужащих необходимо сформулировать определение понятия «условия военной службы». Их можно рассматривать как объективные обстоятельства, в которых осуществляется исполнение обязанностей военнослужащих (воинских подразделений) и реализация стоящих перед ними задач, а также природно-климатические, экологические и иные особенности местности, в которой гражданин проходит военную службу.

К системе гарантий трудовых прав военнослужащих, исполняющих обязанности военной службы в особых условиях, можно отнести выплату денежного довольствия в повышенном размере. Дополнительные меры социального обеспечения указанных лиц включают в себя 1) льготное исчисление соответствующих периодов службы для установления выслуги лет; 2) выплату специальных пособий (к примеру, в отношении лиц, участвовавших в борьбе с терроризмом); 3) реабилитацию и санаторно-курортное лечение; 4) жилищное обеспечение (например, применительно к гражданам, проходившим военную службу в г. Байконур) и др.

Институт стажа имеет основополагающее значение для социально-обеспечительных отношений и относится к числу наиболее распространенных дифференцирующих критериев. В соответствии с законодательством о статусе военнослужащих выслуга лет на военной службе учитывается при определении продолжительности отпуска; обеспечении жильем;  предоставлении медицинской помощи и гарантий в случае увольнения; определении права на пенсию за выслугу лет и т.д. Значительная часть периодов службы в связи с необходимостью компенсировать особые условия военно-служебной деятельности исчисляется кратно. Выслуга лет на военной службе рассматривается диссертантом как общая продолжительность военной службы и приравненной к ней деятельности, исчисленная в календарном и (или) льготном порядке в зависимости от условий прохождения службы, основания поступления на военную службу и других обстоятельств, учитываемая при реализации трудовых прав военнослужащих (права на отдых и оплату труда), а также при определении права на предоставление им различных видов социального обеспечения и их объема.

Третий параграф посвящен особенностям дифференциации социального обеспечения лиц, прекративших военно-служебные отношения. Традиционным критерием дифференциации правового регулирования в данной сфере является причина увольнения с военной службы. Этот критерий используется при обеспечении жилыми помещениями, установлении гарантий в сфере охраны здоровья, образования и др. Пенсионным законодательством предусмотрены особенности назначения пенсий за выслугу лет гражданам, уволенным с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями (льготные основания увольнения).

На основании п. 3.1 ст. 51 Закона о воинской обязанности социальные гарантии, предусмотренные законодательством при увольнении в связи с организационно-штатными мероприятиями, распространяются на военнослужащих при увольнении с военной службы по следующим основаниям: в связи с существенным и (или) систематическим нарушением в отношении военнослужащего условий контракта (подпункт «а» п. 3 ст. 51), а также в связи с замещением военнослужащими отдельных государственных должностей, избранием в представительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований либо главами муниципальных образований с осуществлением полномочий на постоянной основе (подпункты «г», «д» п. 3 ст. 51).

Закрепление дополнительных гарантий для лиц, увольняемых с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями, объясняется стремлением нивелировать негативные последствия социально-рисковой ситуации. Большинство уволенных по этим основаниям военнослужащих нуждаются в социальной адаптации, прежде всего, в получении новой работы, что нередко сопряжено с необходимостью освоения гражданской специальности. Предоставление иным категориям лиц, проходивших военную службу, мер социального обеспечения, ориентированных на военнослужащих, уволенных в связи с организационно-штатными мероприятиями, означает необходимость их защиты от аналогичных рисков.

Предоставление соответствующих мер социального обеспечения лицам, уволенным со службы в связи с нарушением в отношении них условий контракта, вполне обосновано. Однако зачастую в число условий, дающих право на получение тех или иных мер социального обеспечения, входят, наряду с причиной увольнения, требования к продолжительности военной службы. Лица, уволенные в связи с нарушением в отношении них условий контракта, могут не иметь достаточной для получения соответствующих гарантий выслуги лет. Это актуализирует проблему снижения в отношении них стажевых требований. Автор отмечает, что в целях соблюдения принципа справедливости оно не должно быть слишком существенным (например, до 10 лет службы). Для лиц, продолжительность военной службы которых ниже определенного минимума, следует разработать специальные меры социального обеспечения, предусматривающие денежные компенсации в связи с досрочным расторжением контракта, гарантии приобретения гражданской специальности, льготный порядок обеспечения жильем по договору социального найма, особенности предоставления медицинской помощи.

Напротив, при увольнении с военной службы в связи с замещением военнослужащими отдельных государственных должностей, избранием в представительные органы государственной власти, представительные органы муниципальных образований либо главами муниципальных образований с осуществлением полномочий на постоянной основе возможность материальной необеспеченности, обусловленной утратой трудового дохода, отсутствует, поскольку гражданин увольняется с военной службы в связи с изменением своего правового статуса, и рассмотренные риски на него не распространяются. Кроме того, при замещении соответствующих должностей граждане приобретают и дополнительные социальные гарантии.

Причина инвалидности оказывает существенное влияние на объем социальных предоставлений для граждан. К числу юридически значимых причин инвалидности у военнослужащих традиционно относят военную травму и заболевание, полученное в период военной службы. Однако их круг намного шире. Особенно велико число причин инвалидности, связанных с воздействием радиации. При соблюдении определенных условий детализация причин инвалидности соответствует интересам граждан, позволяя наиболее полно учесть особенности повреждения их здоровья. Важнейшим из таких условий является обоснованность выделения причины инвалидности, которая выражается в закреплении правовых последствий ее установления. В сфере социальной защиты населения это означает формирование для отдельных категорий лиц системы особых льгот и выплат (либо прав на иные виды социальной защиты), ориентированных на компенсацию последствий повреждения здоровья, имевшего место в результате определенных обстоятельств. Другим условием следует считать возможность четко отграничить одну причину инвалидности от другой на основе нормативных правовых актов. На сегодняшний день названные условия в отношении установления причин инвалидности лицам, проходившим военную службу, соблюдаются не в полной мере. Например, в целом ряде случаев анализ правовых норм не дает возможности четко разграничить причины инвалидности, связанные с радиационными катастрофами. В диссертации обоснована необходимость установить общую для всех военнослужащих, пострадавших в результате воздействия радиации при исполнении своих служебных обязанностей, причину инвалидности: «заболевание (травма, увечье, контузия, ранение), полученное в результате радиационного воздействия при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)».

Объем предоставляемых военнослужащим мер социального обеспечения в связи с утратой или повреждением здоровья, как правило, дифференцируется с учетом тяжести причиненного человеку вреда. Определение тяжести повреждения здоровья осуществляется с помощью разных критериев, среди которых есть традиционные категории (группа инвалидности), а также те, что имеют специальный характер (получение военнослужащим легкого или тяжелого увечья, признание военнослужащего не годным или ограниченно годным к военной службе).

Группа инвалидности рассматривается в качестве критерия тяжести повреждения здоровья и при осуществлении обеспечения по обязательному государственному страхованию военнослужащих. Помимо установления инвалидности в числе страховых случаев названо также получение застрахованным лицом в период прохождения службы легкого или тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии). Представляется, что легкое или тяжелое увечье можно рассматривать одновременно и в качестве критерия тяжести повреждения здоровья, дающего право на выплату страховой суммы.

В отдельных случаях критерий тяжести повреждения здоровья военнослужащего определяется в законодательстве опосредованно. Например, в случае досрочного увольнения с военной службы некоторых категорий военнослужащих в связи с признанием их не годными или ограниченно годными к военной службе им выплачивается страховое обеспечение по обязательному государственному страхованию и (или) пособия по ст. 18 Закона о статусе военнослужащих. Следовательно, критерием тяжести повреждения здоровья выступает категория годности к военной службе.

В главе третьей «Государственное социальное обеспечение военнослужащих и членов их семей в связи с утратой трудоспособности и в случае потери кормильца» проведен анализ норм, регулирующих отношения по оказанию военнослужащим медицинской помощи, предоставлению им выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью, осуществлению обязательного государственного страхования и пенсионного обеспечения.

Первый параграф посвящен особенностям реализации военнослужащими права на медицинскую помощь. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет особое значение в системе провозглашенных Конституцией РФ прав человека, так как непосредственно связано с реализацией права на жизнь. В диссертации проанализированы международно-правовые нормы о праве на охрану здоровья и медицинскую помощь. Среди них положения Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения». Положения международных актов нашли свое отражение в Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41).

Однако право военнослужащих на медицинскую помощь реализуется с учетом определенных особенностей, а отдельные его элементы могут быть ограничены. Так, право на выбор врача ограничивается в силу того, что военнослужащий должен обращаться за медицинской помощью в медицинский пункт полка, не должен скрывать своего заболевания, о котором обязан немедленно сообщить непосредственному начальнику. Эти и некоторые другие положения Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ (утвержден Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 года), можно рассматривать как устанавливающие особенности реализации права на сохранение врачебной тайны. Безусловно, на военнослужащих могут возлагаться дополнительные обязанности в сфере охраны здоровья, однако особенности реализации и ограничения прав пациента-военнослужащего должны закрепляться законодательным актом.

С учетом особенностей объема права военнослужащих на медицинскую помощь и условий его реализации в диссертации сформулировано определение понятия «медицинская помощь, оказываемая военнослужащим» и разработаны предложения по расширению гарантий ее предоставления.

Соискатель рассматривает медицинскую помощь военнослужащим как предоставление им бесплатно за счет средств федерального бюджета услуг военно-медицинских учреждений (в случаях, установленных законом, – иных учреждений государственной и муниципальной системы здравоохранения), а также лекарственного обеспечения при амбулаторном, стационарном и (или) санаторно-курортном лечении, реализации профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений здоровья.

Важное значение имеет вопрос об объеме предоставляемой военнослужащим медицинской помощи. По общему правилу, гарантированный объем бесплатной медицинской помощи, предоставляемой гражданам, отражен в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, которая ежегодно утверждается постановлением Правительства РФ. Однако гарантии медицинской помощи в отношении военнослужащих по своему уровню должны быть выше, чем у иных граждан. В диссертации сделан вывод о необходимости закрепления соответствующих норм на законодательном уровне.

В особой защите нуждаются интересы лиц, пострадавших при исполнении обязанностей военной службы. Автор формулирует вывод о том, что военнослужащим, пострадавшим вследствие военной травмы, после увольнения со службы целесообразно предоставить право бесплатного получения любой медицинской помощи в военно-медицинских учреждениях.

Расширение гарантий лекарственной помощи требует закрепления в соответствующих нормах положений об их бесплатном предоставлении при лечении как в стационарных, так и в амбулаторных условиях, причем не только в военно-медицинских, но и в иных учреждениях здравоохранения. По мнению автора, требует своего разрешения в законе и вопрос об освобождении граждан от исполнения обязанностей военной службы в случае временной нетрудоспособности и предоставлении им необходимых социальных гарантий в данный период.

Права военнослужащих в сфере санаторно-курортного обеспечения реализуются в натуральной и денежной форме. С учетом объема таких прав и форм их реализации автор делит военнослужащих на три группы. В первую группу включаются военнослужащие, проходящие службу по контракту, а также члены семей военнослужащих-граждан. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступившие на военную службу по контракту после 1 января 2004 года, включаются во вторую группу. Третью группу составляют военнослужащие, проходящие службу по призыву, и курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования.

Объем предоставляемых названным военнослужащим прав в рассматриваемой сфере различается и предполагает санаторно-курортное лечение (с оплатой его на льготных основаниях), а также получение ежегодной денежной компенсации независимо от приобретения путевки; выплату денежной компенсации на санаторно-курортное лечение и проезд к месту использования основного отпуска и обратно. Военнослужащие третьей группы обеспечиваются санаторно-курортным лечением по заключению военно-врачебной комиссии. Предусмотрены необходимые гарантии на случай санаторно-курортного лечения военнослужащих, нуждающихся в нем после госпитального лечения.

Во втором параграфе анализируются специальные виды социального обеспечения военнослужащих и членов их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца. К ним относятся обеспечение по обязательному государственному страхованию; пособия, предоставляемые на основании ст. 18 Закона о статусе военнослужащих при увольнении со службы в связи с заболеванием, полученным в период службы, или военной травмой; пособия, предоставляемые членам семей военнослужащих, умерших вследствие указанных причин; меры социального обеспечения, установленные на основании отдельных правовых актов; выплаты в возмещение вреда здоровью военнослужащих, осуществляемые на основании Гражданского кодекса РФ.

Это указывает на возможность одновременного использования средств гражданского права и права социального обеспечения в целях возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина. Данная позиция нашла отражение в решениях Конституционного Суда РФ применительно к лицам, пострадавшим вследствие радиационных аварий и политических репрессий.

Нормы Гражданского кодекса РФ, посвященные возмещению вреда военнослужащим, нуждаются в корректировке. Согласно ст. 1084 ГК РФ, вред, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в милиции и других соответствующих обязанностей, возмещается по правилам главы 59 «Обязательства вследствие причинения вреда», если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности. Недостатки приведенной нормы заключаются в следующем. Во-первых, неопределенность оборота «другие соответствующие обязанности» обуславливает свободу его толкования. Во-вторых, ст. 1084 ГК РФ закрепляет приоритет норм Гражданского кодекса РФ перед положениями иных нормативных правовых актов, которые могут применяться только в том случае, если предусматривают более высокий размер ответственности. Правовые акты, предусматривающие предоставление мер государственного социального обеспечения лицам, пострадавшим при исполнении служебных обязанностей, возлагают их выплату не на причинителя вреда, а на уполномоченные государством органы за счет средств бюджета. Следовательно, социально-правовой механизм возмещения вреда не всегда основывается на институте ответственности. Это идея нашла свое воплощение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 года № 13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 Закона РФ «О милиции» и ст. 1084 Гражданского кодекса РФ в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода, где подчеркивается, что государство, устанавливая систему компенсаций, выступает не как страхователь, не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.

В-третьих, чтобы сравнить размер ответственности, необходимо использовать одну и ту же модель исчисления подлежащего возмещению вреда, причиненного повреждением здоровья. В п. 1 ст. 1085 ГК РФ установлено, что при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья. В правовых актах о социальной защите военнослужащих и иных категорий граждан содержатся различные подходы к определению размеров причитающихся пострадавшим выплат: они могут устанавливаться в твердом размере, а также в сумме, пропорциональной доходу (заработной плате) лица или окладу его денежного содержания. Оплата дополнительных расходов, как правило, вообще не предусматривается. Исключением можно считать Федеральный закон от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», который построен на основе гражданско-правовой модели.

Автор констатирует наличие несогласованности в нормах, которые определяют порядок предоставления мер государственного социального обеспечения и сумм возмещения вреда в соответствии с гражданским законодательством. Согласно п. 1 ст. 1085 ГК РФ дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, подлежат возмещению, если потерпевший не имеет права на их бесплатное получение. Логично предположить, что под бесплатным получением перечисленных услуг понимаются различные меры социальной защиты населения, имеющие натуральную форму: бесплатная медицинская помощь, социальное обслуживание и др. В п. 2 ст. 1085 ГК РФ содержится правило о том, что при определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности и иные аналогичные выплаты не засчитываются в счет возмещения вреда. Такие выплаты также являются мерами социальной защиты населения, имеющими не натуральную, а денежную форму. В Гражданском кодексе РФ не определяются причины, в силу которых меры социальной защиты, предоставляемые в натуральной форме субъектом, не являющимся причинителем вреда, засчитываются в счет возмещения вреда, тогда как меры социальной защиты, имеющие денежную форму, во внимание не принимаются.

Принципы установления социально-правового механизма компенсации вреда (данный термин представляется более верным) не нашли отражения на законодательном уровне, но они могут быть сформулированы на основе анализа законодательства и правовых позиций Конституционного Суда РФ. Автор соглашается с позицией Н.В. Витрука, по мнению которого в данном случае объем вреда не устанавливается в индивидуальном порядке, а определяется всеобщим способом, и формулирует следующие основные принципы социально-правового механизма компенсации вреда. 1) Компенсация вреда не всегда осуществляется лицом, виновным в его причинении. Следовательно, предоставление компенсации нельзя рассматривать только в качестве результата применения мер юридической ответственности. 2) Социально-правовой механизм не предполагает разграничения форм возмещения материального и морального вреда. На это указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ. 3) Выплаты, предоставляемые гражданину в порядке компенсации причиненного вреда, не всегда подлежат индексации в связи с инфляцией. В частности, пособия и страховые выплаты, предусмотренные для военнослужащих, исчисляются из окладов по должности и (или) званию, поэтому увеличение их размеров возможно лишь в связи с повышением уровня оплаты воинского труда. Гражданский кодекс РФ четко закрепляет правило об увеличении размера возмещения вреда в связи с повышением стоимости жизни (ст. 1091). 4) Компенсация причиненного вреда производится на началах солидарности, что характеризует особенности ее экономического механизма.


загрузка...