Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России (25.08.2008)

Автор: Нечаев Владимир Дмитриевич

Таблица 3. Характеристики советской и постсоветских моделей институциональной организации местного самоуправления.

Измерение Советская модель Модель

1992–1993 Модель

1995–2003 Модель 2003

Надмуниципальный уровень

Конституционный статус Национальная конституция Национальная конституция Национальная конституция Национальная конституция

Территориальная организация Унифицированная трехуровневая.

Полифункциональные Советы Унифицированная трехуровневая. Полифункциональные Советы Диверсифицированная (одноуровневая поселенческая, одноуровневая районо-городская, двухуровневая) Унифицированная двухуровневая

Распределение обязательств и полномочий Большой объем формально, малый фактически

Делегация Большой объем формально и фактически. Делегация Умеренный объем формально. Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей. Умеренный объем формально.

Фактически ограничен уровнем финансовых возможностей.

Институты участия муниципалитетов Формально отсутствуют Зависит от региона Зависит от региона Закреплены в федеральном законе (Советы муниципальных образований субъекта РФ)

Институты централизованного контроля и вмешательства Очень сильный партийный контроль со стороны КПСС Слабый административ-ный и судебный Слабый административ-ный и судебный Умеренный административный и судебный (слабая префекторальная модель)

Институты межмуници-пальной кооперации Отсутствуют Зависит от региона Зависит от региона Определены в федеральном законе, образуются на добровольной основе

Межбюджетные отношения Система централизован-ных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов Сочетание собственных налогов и централизованных трансфертов.

Муниципальный уровень

Структура органов Комиссия Сильный Совет – сильный мэр. Различается от муниципалитета к муниципалитету. Слабый Совет – сильный мэр (доминирующий вариант) Либо Сильный мэр – совет, либо Совет - управляющий

Избирательная система Прямые безальтернатив-ные выборы по системе абсолютного большинства Альтернативные выборы по системе абсолютного большинства Альтернативные выборы по системе относительного большинства Альтернативные выборы по системе относительного большинства

Муниципальная служба Патронажная на основе принципа номенклатуры органов КПСС Тип не определен Профессиональная Профессиональная

Взаимодействие с группами интересов Система «административного рынка» Патрон-клиентская Патрон-клиентская Патрон-клиентская

Делается вывод, что направление институциональных изменений с 2003 г. по настоящее время в целом противоположно с точки зрения выявленных институциональных инноваций динамике формально-институциональных изменений 1993–2003 годов. Создаваемый институциональный дизайн во все большей степени напоминает государственную модель местного самоуправления, с включением институциональных элементов, советской и либерально-автономной моделей.

Параграф 3.4 «Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995–2004 гг.)» характеризует важнейшую тенденцию в трансформации институциональной организации в постсоветский период – регионализацию.

В результате анализа выделяются четыре региональные модели институциональной организации: поселенческая, субпоселенческая, районно-городская и двухуровневая. Три из них (поселенческая, районно-городская и двухуровневая) получают в 1995–2003 гг. распространение свыше, чем в 80% субъектов РФ, что позволяет рассматривать их как три основные модели, а субпоселенческую модель – как отклоняющийся случай.

Рис.1. Относительная распространенность различных моделей территориальной организации местного самоуправления среди субъектов РФ в 1998-2003 гг.

Анализ четырех региональных кейсов, в которых были реализованы эти модели (Курская область, Воронежская область, Рязанская область, республика Татарстан) показывает, что формирование различных моделей институциональной организации местного самоуправления в регионах России стало результатом: 1) принципиальной возможности такого рода, предусмотренной федеральным законодательством; 2) различных внутриэлитных конфигураций на региональном уровне в период выбора между моделями (1995–1997 годы); 3) уровня реальной автономии субъекта РФ; 4) наличия нескольких организационных ориентиров реформы (англо-саксонский паттерн, континентальный паттерн, советский паттерн); 5) соотношения стремления к инновациям и сохранению традиций в региональной политической элите.

Общественное мнение, институты гражданского общества, массовая политическая культура реального влияния на формирование институциональной организации местного самоуправления в регионах России не оказывали.

Четвертая глава «Эффекты институциональной организации местного самоуправления» посвящена эмпирической проверке гипотез, возникающих в результате применения изложенных принципов неоинституционального подхода рационального выбора к конкретным региональным моделям институциональной организации местного самоуправления, получившим распространение в 1998–2003 г. В связи с меньшей изученностью анализ концентрируется на выявлении эффектов территориальной организации местного самоуправления. В качестве объектов для сравнительного анализа были выбраны четыре региона Центральной России (Белгородская, Воронежская, Курская, Орловская области). В качестве метода сбора информации использовался опрос глав и заместителей глав муниципальных образований этих регионов.

Параграф 4.1 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе» посвящен выявлению эффектов институциональной организации в отношении «силы» местного самоуправления по т.н. политической шкале в рамках региональной политической системы.

Исследование показало, что в рамках районно-городской модели в исследуемый период, вероятно, возникали более эффективные в экономическом и техническом отношении органы местного самоуправления, чем в поселенческой модели.

Главы муниципальных образований в рамках районно-городской модели представляли собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее (по сравнению с главами муниципалитетов в двухуровневой и особенно поселенческой модели) влияние на региональный политический процесс.

Этот результат хорошо согласуется с теоретическим прогнозом, сделанным на основе теории издержек достижения согласия Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, теории коллективного действия М.Олсона и теории социальных сетей. В частности, эмпирическая часть исследования показала более высокую степень вовлеченности глав муниципалитетов в рамках районно-городской модели в единые социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами (депутатами областного представительного органа, руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, чиновниками областной администрации).

В параграфе 4.2 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения» исследуются эффекты институциональной организации местного самоуправления в отношении распространения практик прямого политического участия на местном уровне. Основное внимание уделялось выявлению эффектов территориальной организации и местной избирательной системы.

В результате исследования нашло определенное эмпирическое подтверждение предположение о более широком распространении институтов прямой местной демократии в рамках поселенческой модели, по сравнению с районно-городской моделью. Однако привлечение данных, связанных с функционированием двухуровневой модели, показало, что в целом фактор территориальной организации местного самоуправления играет несущественную роль с точки зрения практик демократического участия населения в решении вопросов местного значения.

Одновременно полученные методом вторичного анализа данных результаты показывают достаточно сильное и предсказуемое воздействие доминирующего типа муниципальных избирательных систем (системы относительного большинства) на тип местных партийных систем. Политические партии контролируют около 20 % выборных муниципальных должностей, в то время как на федеральном и региональном уровне этот показатель гораздо больше. Доминирующая на местном уровне избирательная система относительного большинства не способствует развитию партий как институтов, осуществляющих посреднические функции между обществом и властью.

Параграф 4.3 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований» посвящен изучению эффектов институциональной организации местного самоуправления в отношении второго ключевого параметра «силы» местного самоуправления – автономии. В качестве индикаторов использовались параметры финансовой автономии муниципальных образований (доля собственных доходов в общем объеме доходов, доля местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете, финансовая стратегия региональных властей) в регионах с различными моделями институциональной организации местного самоуправления. В качестве методов анализа были использованы методы табличной группировки и корреляционный анализ. В качестве объектов для анализа были выбраны 70 субъектов РФ.

В результате было найдено эмпирическое подтверждение гипотезы о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень финансовой автономии муниципалитетов. Наиболее значимая статистическая взаимосвязь прослеживается между институциональной организацией и финансовой политикой, проводимой региональными властями по отношению к органам местного самоуправления, что дает основания говорить о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии опосредованно через региональный политический процесс. При этом отмечено, что институциональная организация в большей степени влияет на долю местных бюджетов, чем на долю финансовой помощи.

Пятая глава «Актуальные тенденции развития институциональной организации местного самоуправления в современной России» посвящена анализу текущих тенденций в области институционального строительства, построению объяснительной модели динамики институциональных изменений, а также выявлению эффектов, связанных с внедрением положений новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В параграфе 5.1 «Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)» осуществляется последовательный сравнительный анализ старой и новой редакций базового федерального закона по предложенным измерениям институциональной организации местного самоуправления.

В результате делается вывод, что новая редакция закона отличается от старой большей степенью унификации и регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как на надмуниципальном, так и на муниципальном уровне. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.

Формально не порывая с общественной концепцией местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну государственной концепции. Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.


загрузка...