Конституционная теория и практика децентрализации государственной власти в России (25.04.2011)

Автор: Ляпин Игорь Федорович

В диссертации отмечено, что децентрализация в смысле рассредоточения государственной власти по функциональному критерию проявляет себя во всех странах данной фокусной группы.

Помимо известного конституционного подхода рассредоточения государственной власти по функциональному критерию в некоторых государствах учреждена особая – назовем ее функционально ограниченной – децентрализация, выразившаяся, например, в бикамерализме (в Великобритании, Испании, Италии, Нидерландов, Норвегии, Польши, Франции).

При анализе конституций унитарных государств выявлено также рассредоточение государственной власти межфункционального характера (Италия, Испания, Польша). Обнаружено также временное делегирование (Португалия); двойной механизм делегирования полномочий главы государства (Франция).

В унитарных государствах активно проявляет себя и децентрализация по вертикальному типу, когда определенные государственные полномочия целесообразно перемещаются с общегосударственного на иной уровень. Сам факт конституционного закрепления «исключительных полномочий» государства указывает на подобные «перемещения». Организационно этот процесс поддерживается соответствующими законодательными и исполнительными органами.

Далее автором подчеркнуто, что каждая из рассматриваемых европейских стран в своем основном законе с разной степенью подробности – от предельной детализации до упоминания некоторых черт – закрепила вопросы вертикальной децентрализации государственной власти. При этом нечеткость децентрализационных параметров, представленных в конституционных актах, не означает отрицание этого процесса, невозможности его осуществления на основе соответствующего законодательства и отсутствие рассредоточения государственной власти на практике.

Дальнейший анализ конституций унитарных европейских государств на предмет децентрализации власти дал диссертанту основания выделить формат внятного внешнего делегирования (передачи) полномочий, что, по мнению автора, можно рассматривать как разновидность децентрализации.

Обобщая конституционный опыт децентрализации государственной власти, выявленный в унитарных странах европейского зарубежья, диссертант отметил, что он опосредован как правовой традицией, так и национальными интерпретациями в части учредительных параметров и организационной структуры публичного механизма.

Конституционное разнообразие децентрализации государственной власти в унитарном формате указывает, по мнению диссертанта, не только на продолжающееся развитие данного феномена, но и на его значительный адаптационный механизм и широкие возможности в деле повышения эффективности функционирования публичной власти.

Далее в диссертации уточнено, что отдельное от иных унитарных государств рассмотрение моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ обусловлено тем, что на момент прекращения существования Советского Союза «как геополитической реальности» республики, обретшие суверенитет, находились в сопоставимой системе политических и юридических координат. Как бы ни были организованы их территории – государственная власть отличалась довольно жесткой централизацией. Это неизменно сказывалось на централизации государственного управления в разных – базовых и надстроечных – сферах общественного развития.

Закономерно, что в первые годы после обретения независимости перед иными республиками бывшего СССР, как и перед Россией, стояли такие приоритетные задачи как строительство основ государства, обеспечение суверенитета, сохранение территориальной целостности. Оправданная на том этапе развития централизация государственной власти, не обеспечивала своим механизмом и присущими методами властного влияния решения всех проблем дальнейшего государственного строительства. Поэтому актуализировались вопросы децентрализации государственной власти с учетом национальных интерпретаций по поводу ожидаемых перспектив развития конкретной страны. Отметим при этом, что сам термин «децентрализация» применительно к государственной власти в конституционном формате стран СНГ употреблен только в Конституции Украины.

Анализ текстов конституций стран СНГ на предмет выявления моделей децентрализации государственной власти в ее широкой трактовке показал, что институциональная поддержка принципа разделения властей присутствует только в Беларуси.

Децентрализация государственной власти в смысле конституционного перемещения властных полномочий с общегосударственного на иной сложившийся в стране уровень публичной власти в пределах СНГ представлена двумя принципиальными моделями, характерными для унитарных государств, – автономией и местным самоуправлением. Автономии предусмотрены в пяти из одиннадцати государств. В конституциях трех государств (Азербайджана, Грузии, Украины) речь идет об автономных республиках. В Конституции Таджикистана упоминается об автономной области, в Конституции Молдовы – об автономно-территориальном образовании

Дальнейший анализ показал, что в унитарных странах СНГ наиболее распространенной конституционной формой рассредоточения государственной власти является перемещение ее на уровень местного самоуправления.

Разные конституционные подходы к учреждению и гарантированию рассредоточения государственной власти на постсоветском пространстве, а также практика реализации данных установлений актуализировали обращение к доктринальным разработкам моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ. Исследования децентрализации государственной власти и реформ местного самоуправления в постсоветских государствах позволили выявить и охарактеризовать три основные модели развития этих систем: первая – формально децентрализованные системы органов местного самоуправления (характеризуется выраженным стремлением к административной децентрализации на основе автономии территориальных общин); вторая – рассматривается как комбинация централизации и децентрализации, при которой представительные органы власти и местные исполнительные органы обладают относительно высокой степенью административной автономии от государственных и областных органов, но остаются под контролем государства; третья – обладает несомненными чертами административной централизации (характеризуется тем, что местные органы власти временно уполномочены выполнять функции «государственной власти на местном уровне», чем создается своеобразная «иерархическая пирамида компетенций», подчиненная высшему органу власти в государстве).

Далее в диссертации проанализировано содержание Ереванской декларации о децентрализации, принятой на международной конференции стран Восточной и Центральной Европы и СНГ. Она, отразив ключевые направления децентрализации власти и в государствах СНГ, несет в себе программный потенциал. По мнению автора, что именно такое ее восприятие сказалось на последующем принятии некоторыми странами СНГ национальных документов, направленных на децентрализацию государственной власти.

Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ поддерживает вывод о вариативности и многогранности феномена децентрализации, что позволяет государствам, нацеленным на демократические преобразования и повышение эффективности государственного строительства, адаптировать его конструктивный ресурс с учетом конкретных условий и актуальных возможностей, демонстрируя при этом индивидуальность и последовательность взятого курса.

Глава III – «Децентрализация государственной власти в Российской Федерации» – посвящена децентрализации власти в России имперского (§ 1) и советского (§ 2), постсоветского (§ 3) периодов.

Диссертантом отмечено, что с момента образования древнерусского государства в структурировании аппарата государственной власти России конкурентно наличествовали централизация и децентрализация. На разных исторических этапах их влияние во многом определяло не только особенности формы государства, но и направления государственной политики в целом.

Основываясь на научной литературе, посвященной данному периоду развития российской государственности, автор диссертации отметил, что децентрализационные аспекты управления в российском государстве отмечались в период феодальной раздробленности, в подтверждение чего приведены соответствующие аргументы на примере Великого Новгорода.

В XIV – XV вв. шел процесс образования единого централизованного государства. Российская государственность окончательно оформилась с момента принятия Иоанном III титула Государя всея Руси, ставшим, таким образом, фактически основателем Московского государства. В период его правления происходила жесткая централизации государственного управления.

С первой половины XVII в. начала оформляться система исполнительной власти, элементы которой характерны и для современной России. Существовала административная территориальная децентрализация государственных властных исполнительно-распорядительных полномочий в виде приказов (четвертей) формировались органы центрально-областного управления как органы общей (хотя и строго установленной центром) компетенции.

К концу XVII – началу XVIII вв. приказная система органов исполнительной власти демонстрировала значительное преобладание принципов централизованного управления.

Имперский этап развития российского государственного управления связан, прежде всего, с правлением Петра I. Оценивая этот период с точки зрения развития административной децентрализации, диссертантом сделан вывод, что ее методы активно использовались как технология управления. Основной вид децентрализации – отраслевая децентрализация (ведомственная либо территориальная), а вопросы территориальной децентрализации в форме местного самоуправления развивались медленно и противоречиво вплоть до «земской» и «городской» реформ XIX в. Основываясь на модели шведского государственного управления, Петр I сформировал новую систему органов государственной власти. Отдельные коллегии при собственном функционировании создавали отраслевые местные государственные учреждения, что можно соотнести с территориальной децентрализацией.

В завершение характеристики состояния структуры государственной власти эпохи Петра I, следует отметить, что из выстроенной системы исполнительно-распорядительного управления лишь вопросы местного управления (административно-территориальной децентрализации) оказались наиболее уязвимыми.

О зарождение децентрализации как принципа построения системы управления государством и как формы организации публичной власти можно говорить лишь со времени правления Екатерины II. Децентрализация здесь выступала в отраслевом, ведомственном и территориальном видах. В 1775 г. была начата реформа государственного аппарата, а ее важнейшим направлением стала обширная децентрализация государственного управления. В связи с этим большинство коллегий было упразднено, а их функции переданы местным органам. К концу 80-х гг. остались только три коллегии, именуемые государственными, и была создана одна новая – Медицинская коллегия.

Диссертантом сделан вывод, что масштабное усиление децентрализации управления стало результатом тех проблем, которые не были решены Петром I. Екатерина II в провинциях учредила должность постоянного и полномочного представителя, в функцию которого входило непосредственное проведение политики Центра на местах.

Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы самоуправления, где заседали наряду с коронными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина II стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах.

Политика Павла I в конце XVIII в., направленная на укрепление аппарата государства путем централизации власти, оказалась почти безрезультатной. В 1796 – 1797 гг. при нем упростилась система местных учреждений. Однако Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда и сословных организаций, созданные реформами 1775 – 1785 гг.

Начатая Екатериной II децентрализация, была подготовкой к созданию министерской системы управления. Именно с этим связана парадигма современного развития органов исполнительной власти.

В 1810 г. Александр I разделил все государственные дела между 12 министерствами. Определялось, что система функционирует на основах единоначалия, персональной ответственности, исполнительности, линейности, строгой ведомственной подчиненности по вертикали, в четких рамках отраслевого управления, конкретности функций и др. Благодаря этому министерская система была жизнеспособна, сравнительно легко адаптируема к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления и утвердилась в России на длительное время.

В результате соединения близких по функциям и назначению министерств, как центральных государственных органов с подчиненными им местными учреждениями, возникли ведомства, характерная черта которых – четкое вертикальное управление. Местные власти выступали против подчинения всех муниципальных учреждений ведомственному управлению. Борьба центрального и местного управления – характерная черта рассматриваемого периода – привела к необходимости наделения местных органов власти определенной автономностью.

Далее в диссертации подчеркнуто, что именно в эпоху правления Александра I начали формироваться предпосылки для рассмотрения децентрализации в управлении как демократического института.

Вторая половина ХIХ в. характеризовалась серьезными реформами множества российских институтов государственности в балансе «централизация – децентрализация» государственного управления, однако, при этом существенных изменений не произошло. Создание многих новых органов государственной власти не повлекло совершенствования механизмов системы управления.

Наиболее известные и важные в этот период события – «земская» и «городская» реформы местного самоуправления. В диссертации они рассмотрены в свете утверждения общей децентрализации государственного управления по территориальному принципу и установления взаимосвязи категорий «местное самоуправление», «демократия» и «децентрализация».

Коренные реформы местного самоуправления были осуществлены Александром II. Он утвердил компромиссное «Положения о губернских и земских учреждениях», которое, после опубликования 1 января 1864 г., в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации. В пределах своей компетенции они были самостоятельны, но обладали скудными финансовыми ресурсами.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. Единство управления на всей территории Российской Империи позволяло проводить эффективную координацию действий властных элит всех территорий, что в свою очередь формировало единый слаженный государственный механизм, являющийся залогом силы государства на мировой арене и на своей территории, позволяющей результативнее отстаивать интересы всех представляемых им народов.

В имперский период в России существовали различные формы и способы государственного управления. Децентрализация реализовывалась в форме деконцентрации, делегирования и полной передачи власти (органам местного самоуправления), но не во всем была успешной в силу ряда негативных факторов, которые не удалось избежать и предотвратить. В результате несмотря на значительное развитие децентрализации (в том числе, как демократического института), в управленческой системе в основном преобладала централизация.

В итоге диссертантом обобщено, что с момента создания министерской системы и до революционных преобразований XX в. централизация и децентрализация развивались как основные методы государственного управления России. Показанные различия формирования государственности и внешних влияний на этот длительный эволюционный процесс привели к установлению существенных особенностей при использовании «централизации – децентрализации» национальной российской системой управления. Несмотря на использование в России децентрализованных методов управления, основа управленческой модели, ее сущностное содержание всегда тяготело к централизации.

После победы Октябрьской революции были образованы новые органы власти – Советы, которые снизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти и управления. Хотя в первые месяцы после революции, с 16 декабря 1917 г. по 20 марта 1918 г., в структуре Советского правительства существовал Наркомат по местному самоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системе государственной власти и управления.

Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрализацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с задачами государства, являющегося по своей природе жестко централизованным. В основу организации местного управления был положен принцип полновластия Советов и их единства как органов государственной власти.


загрузка...