Административно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации (24.10.2011)

Автор: Антошина Наталья Михайловна

При активном участии автора был разработан Совместный план мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации в Приволжском федеральном округе с учетом положений Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 – 2013 годы)». Ряд предложений по формированию и развитию кадрового резерва стал основой при формировании Окружного резерва управленчес-ких кадров Приволжского федерального округа и проведения мониторинга применения законодательства о государственной службе.

Материалы диссертационного исследования были использованы в научно-исследовательской работе, реализуемой ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федера-ции» по заказу Министерства экономического развития Российской Федерации («Разработка правовых оснований и процедур психологи-ческого тестирования государственных служащих», 2009 – 2010 гг.).

Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседании кафед-ры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Результаты диссертационного исследования нашли отражение в авторских монографиях, других научных публикациях, многие из них были доложены на международных, общероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях по проблемам развития государственного управления и государственной службы: Научно-практической конференции РАГС «Ситуационные центры 2009: перспективные информационно-аналитические технологии поддержки принятия решений» (14 – 15 апреля 2009 г., г. Москва), VII Международ-ном симпозиуме «История и политика: пути и проблемы модернизации в условиях экономического спада» (3 – 5 июня 2010 г., г. Нижний Новгород), II Всероссийской научно-практической конференции «Юридические науки и современность» (15 февраля 2011 г., г. Пенза), VII Международной научно-практической конференции «Россия в мировом сообществе цивилизаций: история и современность» (3 апреля 2011 г., г. Пенза) и др.

Структура диссертационной работы обусловлена логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, пяти глав, объединяющих шестнадцать параграфов, заключения, списка использо-ванных нормативных правовых источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во Введении обоснованы выбор и актуальность темы, определены объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа диссертаци-онного исследования, оценена степень научной разработанности пробле-мы, раскрыта научная новизна работы, сформулированы положения, выносимые на защиту, обоснованы теоретическое и практическое значение полученных выводов, приведены данные об апробации и внедрении результатов.

Глава первая – «Организационно-правовые основы формирования кадрового состава государственной гражданской службы» – посвящена осмыслению сущности процессов формирования кадрового состава, опре-делению правовых основ кадровой работы, выявлению организационных начал реализации принципов и приоритетных направлений работы с кадрами в государственных органах в разные периоды развития госу-дарственной службы в России и зарубежных странах. Проведен анализ состояния, основных тенденций формирования и развития современного кадрового состава гражданской службы.

В соответствии с федеральным законом о гражданской службе рас-смотрены функции кадровой работы в государственном органе. Сделан вы-вод о том, что установленный перечень является исчерпывающим. Однако вопросы, касающиеся деятельности кадровых служб государственных органов, подлежат дополнительному закреплению в рамках соответствую-щих положений, утверждаемых руководителем государственного органа. Ряд кадровых полномочий урегулирован специальными нормативными правовыми актами. В отдельных случаях – осуществляется применение норм трудового законодательства. К таким вопросам, в частности, относятся: ведение и хранение трудовых книжек, обеспечение требований охраны труда и др. Таким образом, правовое обеспечение кадровой работы осуществляется в соответствии с законодательством о государственной службе и трудовым законодательством. При этом подавляющее боль-шинство кадровых вопросов подлежит специальному административно-правовому регулированию. Решение ряда процессуальных вопросов про-хождения и прекращения гражданской службы требует применение норм Трудового кодекса Российской Федерации или основанных на нем иных нормативных правовых актов. Судебная практика по спорам, вытекающим из служебных отношений на гражданской службе и касающимся кадровых вопросов, свидетельствует о довольно частом применении соответствую-щих норм трудового законодательства. Чаще всего это касается дел об увольнении гражданских служащих, заключении и расторжении с ними срочных служебных контрактов, предоставлении отпусков.

Отмечено, что большинство вопросов кадровой работы урегулиро-ваны на федеральном уровне, поэтому региональная составляющая форми-руется как развивающая отдельные федеральные направления. На уровне государственных органов с учетом специфики их деятельности кадровая работа существенно детализируется. Об этом свидетельствуют положения федерального закона о гражданской службе, на основе которых к ком-петенции государственного органа по вопросам правового регулирования отдельных кадровых вопросов отнесено: разработка квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей гражданскими служащими; создание комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов; утверж-дение перечня должностей гражданской службы, при назначении на кото-рые конкурс не проводится, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государствен-ную тайну; создание конкурсной комиссии для проведения конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы; создание аттеста-ционной комиссии для проведения аттестации гражданских служащих; утверждение служебного распорядка государственного органа, регламен-тирующего режим службы (работы) и время отдыха. В этой связи разграничены уровни правового регулирования кадровой работы в госу-дарственном органе.

Доказано, что в содержательном плане кадровая работа много-аспектна, связана преимущественно организационно-обеспечительными функциями. Особый раздел кадровой работы посвящен противодействию коррупции. Между тем, доказана спорность требования, закрепленного за кадровым подразделением, по подготовке проектов нормативных право-вых актов о противодействии коррупции. Диссертант полагает, что не может быть возражений по поводу необходимости установления самого требования. Однако представляется целесообразным закрепить требования по проведению необходимой работы в государственном органе не только за кадровыми службами, но и за иными специальными подразделениями. В этом смысле организационный механизм противодействия коррупции мог бы быть более эффективным, поскольку кадровые службы выполняли бы только свойственные их предназначению функции в рамках выполнения задачи по предупреждению коррупции, к которым относятся: сбор сведений о доходах, организация служебных проверок, обеспечение соблюдения служащими ограничений, запретов, правил служебного поведения и т.п. В свою очередь, определение специального подраз-деления может находиться в компетенции представителя нанимателя.

В целом объем и содержание законодательно предоставленных полно-мочий кадровых подразделений позволил сделать вывод о важнейшей роли кадровой службы в деятельности государственного органа. По сути на всех этапах прохождения гражданской службы, начиная с поступления и заканчивая увольнением гражданского служащего, кадровые службы организуют и проводят необходимую работу. Именно поэтому, особое значение, имеет профессионализм сотрудников кадровых подразделений. Подчеркнуто, что это важнейшая составляющая работы всего госу-дарственного аппарата, оказывающая непосредственное воздействие на его эффективность. Определены функции кадровых служб, которые, по мне-нию диссертанта, должны найти отражение в федеральном законода-тельстве о государственной службе.

Отмечены «внутренние» противоречия федерального закона о гражданской службе в части регулирования кадровой работы. Аргументи-ровано, что федеральным законом не определены основополагающие правовые дефиниции, связанные с кадровой работой. В этой связи автором определены понятия «кадровая работа» и «работа с кадрами». Сделан вывод о том, что работа кадровых служб (специальных подразделений) государственных органов это и есть кадровая работа. Определена также взаимосвязь кадровой работы с кадровой политикой, раскрыты их сущностные признаки. Предложено под кадровой политикой понимать систему взглядов (представлений) и целенаправленных действий со стороны государства по организации и проведению работы с кадрами государственной службы, которая преимущественно связана с подготовкой, отбором, расстановкой, перемещением и обучением служащих.

Отмечено, что организационно-правовое обеспечение кадровой работы свидетельствует о разобщенности процессов координации и управления кадровыми процессами в сфере реализации законодательства о гражданской службе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Координация осуществляется не по всем кадровым вопросам. По сути, лишь на уровне федеральных округов происходит действительное объединение организационных усилий, создан организа-ционный механизм по выработке кадровой стратегии на государственной, преимущественно гражданской, службе. На региональном уровне управле-ние кадровыми процессами чаще всего осуществляется не единообразно, до сих пор идет поиск «новых» форм выработки кадровых решений, меха-низмов и технологий.

Диссертантом представлен перечень актуальных кадровых проблем организационно-правового характера, для решения которых определены приоритеты государственной кадровой политики, которые должны найти отражение в проведении кадровой работы в государственных органах. Это комплексные направления, содержащие перечень конкретных мероприя-тий и кадровых технологий, каждое из которых нуждается в поэтапном методологическом выстраивании, правовом обеспечении, «фиксации» определенного набора требований для реализации. Диссертант полагает, что выстраивание приоритетов государственной кадровой политики указывает на основные «болевые точки» системы или на отсутствие таковой (в данном случае – системы работы с кадрами). В зависимости от решения тех или иных проблем приоритеты могут меняться, что в нормативном плане отражается в ходе принятия и корректировок соответствующих программ.

Проведена оценка состояния кадрового состава гражданской службы, которая складывается из определения возможностей его формирования, характеристики состояния и эффективности развития. Состояние кадро-вого состава гражданской службы характеризуется численностью граж-данских служащих, их образовательным уровнем, стажем и опытом работы, расстановкой с учетом категорий и групп должностей. Между тем эффективность кадрового состава определяется оптимальным коли-чественным составом и соответствующим уровнем (степенью) профес-сионализма самих служащих, совокупностью знаний, навыков и умений.

В соответствии с федеральным законом о гражданской службе проведен анализ правовых основ формирования кадрового состава, раск-рыто содержание принципов, на основе которых обеспечивается формиро-вание кадрового состава. Показана реализация приоритетных направлений формирования кадрового состава.

Определены требования к формированию кадрового состава, к которым отнесены: открытость формирования кадрового состава с опре-делением приоритета процедур конкурса как основного способа замещения должностей гражданской службы; законодательное установле-ние обязательных ограничений (запретов, требований) к гражданским служащим; учет сложившихся общемировых и российских тенденций развития кадрового состава; формирование эффективных механизмов подготовки и профессионального развития кадров; создание реальных возможностей для карьерного продвижения, в том числе в результате использования кадрового резерва; создание механизмов преемственности кадров с целью обеспечения передачи профессионального опыта; органи-зационное, правовое и методическое обеспечение кадровых процессов.

Требования к формированию кадрового состава гражданской службы, подлежащие нормативному правовому регулированию, классифицированы на требования к гражданам при поступлении на гражданскую службу, требования к гражданским служащим при прохождении службы (включая требования к служебному поведению служащего) и квалификационные требования к должностям гражданской службы.

Исходя из практики правового регулирования квалификационных тре-бований, выявлены проблемы, среди которых: отсутствие конкретности в определении профессиональных знаний, навыков и умений, а также методических основ их реализации. Остается невыясненным вопрос определения оснований конкретного стажа, опыта, специальности по образованию. Это создает различия подходов, нечеткость формулировок и непосредственно влияет на внедрение субъективных предпосылок при формировании кадрового состава гражданской службы, а, кроме того, тормозит работу по использованию кадрового резерва на гражданской службе.

Проведение оценки кадров гражданской службы позволило опреде-лить тенденции современного состояния и развития кадрового состава. Увеличение численности гражданских служащих – одна из устойчивых тенденций развития кадрового состава гражданской службы. Намечены также тенденции «омоложения» аппаратов государственных органов. Показано положение женщин на должностях гражданской службы. Отмечено, что особо пристального внимания и осмысления требуют вопросы национального представительства в государственных органах субъектов Федерации. Наблюдается прирост числа лиц, имеющих опыт работы на гражданской службе до одного года, увеличение числа лиц, имеющих экономическое и юридическое образование по профилю деятельности, и уменьшение числа лиц, имеющих образование по специальности государственного и муниципального управления, а также специалистов технического профиля. На недостаточном уровне реализуются программы повышения квалификации. Признаются неэффективными формами обучения профессиональная переподготовка и стажировка. Устойчивой тенденцией также признано увольнение с гражданской службы служащих до достижения ими предельного возраста. Кроме того, распространенным в последнее время является переход гражданских служащих в связи с предстоящим достижением ими пенсионного возраста с федеральной службы на службу субъекта Федерации, что, безусловно, вызвано большей привлекательностью последней с точки зрения ее материального обеспечения.

Проведен комплексный анализ принципов формирования кадрового состава в историко-правовой ретроспективе, начиная со времен становле-ния института государственной службы до современного периода его функционирования.

Эволюция принципов формирования кадрового состава государственной службы показывает, что вне зависимости от конкретного исторического периода именно в них выражалась суть государственных установок, закреплялись основополагающие требования, которые принимались за основу при решении кадровых вопросов. Большое влияние на кадровую работу оказывали экономические, национальные, религиоз-ные и другие факторы. Это так называемые объективные условия (предпосылки), при которых вырабатывались и принимались кадровые решения. Немаловажное значение в разные исторические периоды имели субъективные, или личностные, факторы.

В период становления Российской империи были заложены правовые основы государственной службы и кадрового обеспечения органов власти. Принципы формирования кадрового состава составляли содержательную основу принципов государственной службы. В нормативных правовых актах (указах, регламентах, законах) того времени были сформированы основные положения подбора кадров и работы с ними. Вместе с тем, несмотря на достаточно полное нормативное регулирование многих кадровых вопросов, сама кадровая политика дореволюционной России представляла собой противоречивую область государственной управления. Заложенные во времена Петра I принципы работы с кадрами видоиз-менялись его последователями, что сразу же находило отражение в законодательстве.

Существенным признаком советского периода стало установление партийного принципа формирования кадрового корпуса, создание системы номенклатурных должностей. Немаловажное значение приобретали принципы постоянной ротации кадров. Общие процессы реформирования государственной службы в переходный период (после распада СССР) непосредственно сказались на проведении работы по формированию нового корпуса государственных служащих. Получили нормативное закрепление принципы формирования кадрового состава государственной службы, их подготовки и обучения, работы с кадровыми резервами и др.

В диссертации раскрыто основное значение кадровых реформ в зару-бежных странах, в результате которых сложилась практика позитивных результатов, которая может быть использована при проведении подобных преобразований в России.

В законодательных актах зарубежных стран большое внимание уде-ляется вопросам формирования кадрового состава на государственной службе. Для них характерны, с одной стороны, веками сложившиеся традиции работы с кадрами, с другой – постоянная модернизация кадровой политики. Анализ зарубежного законодательства показал, что в последнее время наблюдается тенденция совершенствования правовых ограничений и запретов для государственных служащих в рамках, прежде всего, развития этических требований, повсеместно получающих нормативное закрепление на государственной службе. Этические нормы тесно взаимосвязаны с антикоррупционным законодательством на государствен-ной службе. Наравне с такими механизмами, как отбор и подготовка кадров, защита государственных служащих, этические стандарты на государственной службе, они являются важным средством предупрежде-ния (профилактики) коррупции в зарубежных государствах. Богатый зару-бежный опыт сложился по вопросам профессионального обучения госу-дарственных служащих, который подробно проанализирован в работе.

Между тем в последнее время акценты реформирования государствен-ной кадровой политики в зарубежных странах сделаны на обеспечение информационной открытости государственной службы. Большое внимание уделяется разработке и внедрению специальных информационных тех-нологий при принятии управленческих решений при назначениях, под-борах, перемещениях кадрового состава. Кроме того, с целью унификации кадровых процессов в государственных органах установлены и эффек-тивно функционируют автоматизированные информационные системы.

Таким образом, автор заключает, что основные тенденции изменения организационно-правовых основ государственной службы и реализации кадровой работы за рубежом связаны, во-первых, с формированием и внед-рением эффективных систем управления государственной службой; во-вторых, профилактикой коррупции на государственной службе; в-третьих, с созданием механизмов информационной открытости, разработкой и введением информационных управленческих систем в деятельности госу-дарственных органов и непосредственно в их кадровой работе и, наконец, с совершенствованием кадровых технологий при приеме и прохождении государственной службы.

Сделан вывод, что вопросы адаптации зарубежного опыта к российс-кой практике должны решаться комплексно. Для этого в диссертации сформулированы методические рекомендации.

В Главе 2 – «Правовые особенности разработки и внедрения сов-ременных кадровых технологий по формированию эффективного кадрового состава государственной гражданской службы» – проведен анализ правового обеспечения системы подготовки кадров, комплекса юридических мер по формированию и использованию кадровых резервов, а также применения современных кадровых технологий при поступлении на гражданскую службу.

На основе анализа федерального законодательства исследованы вопросы дополнительного профессионального образования гражданских служащих. Определены формы дополнительного профессионального образования, введен в действие организационно-правовой механизм порядка организации и прохождения обучения, обозначены виды и формы контроля по обеспечению государственного заказа в этой сфере. Проана-лизирована сложившаяся практика правового регулирования субъектов Федерации в сфере профессионального обучения гражданских служащих.

В работе показаны примеры определения ежегодной потребности государственных органов в дополнительном профессиональном образова-нии гражданских служащих. Определены базовые потребности, обусло-вленные требованиями федерального законодательства, которые могут быть спрогнозированы кадровой службой, при этом они носят относитель-но постоянный характер и составляют базовую часть программ профес-сионального развития служащих. Выделение базовых потребностей тре-бует формирования перечня услуг дополнительного профессионального образования, доступных в рамках гарантированного финансирования. Такой перечень может включать виды, формы и продолжительность образования, доводиться до служащих и специалистов кадровых служб государственных органов. Кроме того, выделены иные объективные потребности в получении дополнительного профессионального образова-ния, для определения которых необходимо проведение индивидуальной работы, оказывающей стимулирующее воздействие на самообразова-тельную активность и профессиональное самосовершенствование граж-данских служащих.

Обоснован вывод о том, что в настоящее время существуют объектив-ные (предусмотренные нормативными правовыми актами) и субъективные (зависящие от решения руководителя и самого служащего) способы определения потребности государственных органов в дополнительном профессиональном образовании. Очевидным является то, что базовые и иные объективные потребности в дополнительном профессиональном образовании вне зависимости от способов их определения должны являть-ся предметом индивидуальных планов профессионального развития служащих, на основе которых впоследствии утверждается соответствую-щая программа государственного органа по профессиональному развитию гражданских служащих и заявка для формирования государственного заказа.

Диссертант доказал, что индивидуальные планы профессионального развития гражданских служащих должны стать основой дополнительного профессионального образования на гражданской службе, отражать реаль-ную потребность служащих в обучении, определять ожидаемые резуль-таты, виды, формы обучения, в том числе в рамках их самостоятельной работы.

Принцип взаимосвязи обязательных элементов системы подготовки кадров для государственной службы (индивидуальный план профес-сионального развития служащего – программа государственного органа по профессиональному развитию служащих – определение потребности в дополнительном профессиональном образовании служащих – формирова-ние государственного заказа на профессиональную подготовку, повыше-ние квалификации и стажировку служащих – формирование и выбор образовательных программ и реализующих их образовательных учреж-дений – мониторинг качества и контроль результатов дополнительного профессионального образования) рассмотрен в работе как основа методики эффективности обучения гражданских служащих.

В работе проведен анализ образовательных программ повышения квалификации гражданских служащих, реализуемых высшими учебными заведениями, показана типичность подходов при определении тематики обучения. В связи с этим, по мнению диссертанта, было бы целесообраз-ным при формировании образовательных программ предусмотреть компо-нент образовательного учреждения и компонент государственного органа, что позволит сочетать теорию с практикой, отразить специфику деятель-ности государственного органа. Обоснована необходимость взаимодейст-вия государственных органов с образовательными учреждениями не только на стадии формирования государственного заказа и выбора на конкурсной основе определенного вуза, но и при реализации самого процесса обучения, начиная с утверждения содержания образовательной программы и заканчивая контролем ее качества.

Аргументирована позиция, согласно которой образовательные прог-раммы для гражданских служащих в рамках дополнительного профес-сионального образования должны соответствовать следующим характерис-тикам: 1) быть инновационными с точки зрения применения современных образовательных технологий; 2) основываться на реальной потребности получения гражданскими служащими новых знаний и отражать специфику их деятельности; 3) быть практически полезными в служебной деятель-ности гражданских служащих и государственных органов.

Диссертант пришел к выводу, что очевидна актуальность разработки перечня приоритетных направлений дополнительного профессионального образования гражданских служащих, который бы отражал основные направления реализуемой государством социально-экономической поли-тики. Целесообразно утверждать данный перечень нормативно на постоян-ной основе вместе с подготовкой и утверждением государственного заказа. Отмечено, что подобный опыт разработки приоритетов по направлениям обучения применяется на федеральном уровне. Однако эта положительная практика, к сожалению, не получила дальнейшего развития. Анализ наме-тившихся тенденций совершенствования системы подготовки кадров выя-вил ряд рисков (проблем), которые систематизированы в работе.

Предложены пути совершенствования работы с кадровыми резервами. Для этого разделены тесно взаимосвязанные понятия «кадровый резерв на государственной службе» и «кадровый резерв управленческих кадров».


загрузка...