Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ (24.01.2011)

Автор: Бабичев Игорь Викторович

Глава 6 «Органы местного самоуправления как публично-правовая система» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Структура и система органов местного самоуправления муниципального образования, их классификация» рассматриваются вопросы, связанные с органами местного самоуправления, их системой, структурой, их статусом, их местом в юридической конструкции муниципального образования, их взаимоотношением с муниципальным образованием как публично-правовой системой и составляющими ее элементами, с органами государственной власти.

Автор исходит из того, что органы местного самоуправления данного муниципального образования составляют публично-правовую систему, элементы которой (органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, обладающие определенными правовыми свойствами, главное из которых – наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения), составленные в соответствии с некоторыми правилами, находятся между собой в определенных взаимоотношениях. Эти элементы и их взаимоотношения и составляют структуру органов местного самоуправления данного муниципального образования.

Сама же система органов местного самоуправлении, помимо их структуры, включает в себя «системообразующий фактор», которым является цель системы.

Цели системы органов местного самоуправления обязаны совпадать с целями муниципального образования; структура органов местного самоуправления и выборных должностных лиц должна быть оптимизирована таким образом, чтобы она способствовала достижению целей и вытекающих из них задач муниципального образования с наименьшими затратами энергии (ресурсов) и информации в кратчайшее время при данных условиях.

Излишнее вмешательство государства в процесс оптимизации структуры органов местного самоуправления означало бы ограничение самостоятельности муниципальных образований без взятия государством на себя ответственности за возможное снижение эффективности управления муниципальным образованием в результате такого вмешательства.

Органы государственной власти вправе участвовать в определении той части системы органов местного самоуправления муниципального образования, деятельность которой непосредственно направлена на реализацию переданных муниципальному образованию государственных полномочий и на реализацию иных составляющих функциональной цели муниципального образования.

Поскольку объем деятельности и характер целей схож у муниципальных образований одного вида, как составляющих один функциональный класс, то схожи должны быть у них и структуры органов местного самоуправления.

Оптимальная структура местной администрации должна эффективным образом выстраиваться вокруг целей и задач, которые определены для данного муниципального образования.

Представляется, что в обязанности местной администрации, помимо текущей деятельности по реализации вопросов местного значения и переданных государственных полномочий, должна включаться деятельность по анализу соответствия полученного результата установленным целям муниципального образования, анализу и выбору средств, необходимых для достижения установленной цели, деятельность по анализу причин несовпадения установленной цели и полученного результата, по выработке предложений по корректировке цели с учетом этого анализа.

Окончательное решение по выработке, установлению и корректировке целей муниципального образования, установлению «древа целеустремления» и последовательности их исполнения, утверждению набора средств, необходимых для достижения установленных целей в данных условиях, должно являться полномочием представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования должен быть гарантом установленного распределения полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования и координатором деятельности его «властного центра».

В параграфе исследуется правовой феномен, названный автором «перемещением полномочий» между субъектами местного самоуправления – составными элементами муниципального образования и его принципы (см. выше).

Во втором параграфе «Органы местного самоуправления как юридические лица с публично-правовой правоспособностью» рассматривается вопрос правовой институционализации органов местного самоуправления. Отмечается проблема доктринальной неразработанности юридических конструкций публично-правового лица. Юридическое лицо создается, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права. Поэтому возможность некой организации быть субъектом иных отношений, по мнению специалистов гражданского права, производна от ее гражданской правосубъектности.

В современном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе для муниципальных учреждений), для государственных и муниципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип специальной (целевой) правосубъектности (возможность иметь только те права, которые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязанности).

Юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, по мнению Н.В. Козловой, могут образовывать другое юридическое лицо лишь при условии, что предмет деятельности создаваемой организации будет соответствовать специальной правоспособности учредителя. Мы считаем такую позицию правомерной.

Органы местного самоуправления как юридические лица являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.

Правовая особенность юридических лиц – публично-правовых образований и публично-правовых организаций – состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором доминирует публично-правовая правоспособность над гражданско-правовой, которая является подчиненной цели и предмету деятельности первой. При этом публично-правовая правоспособность органов местного самоуправления также носит специальный (целевой) характер и обусловлена местом органа в системе органов местного самоуправления муниципального образования и его соответствующей компетенцией, и не зависит от наличия или отсутствия у органа статуса юридического лица.

Обладающий публично-правовой правоспособностью (но не получивший статус юридического лица) орган местного самоуправления может осуществлять публично-властные и управленческие полномочия в соответствии со своей специальной (целевой) публичной правоспособностью, издавать правовые акты, но не может участвовать от имени муниципального образования или от своего имени в гражданских правоотношениях, а также осуществлять иные, связанные со статусом юридического лица, права (например, защиту в суде деловой репутации).

На основании вышеизложенного делается вывод о необходимости совершенствования юридических конструкций публично-правовых лиц, в том числе органов местного самоуправления как юридических лиц, в действующем российском праве.

Глава 7 «Объединения муниципальных образований и их взаимоотношения с государством и муниципальными образованиями» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Объединения муниципальных образований как юридические конструкции и как публично-правовые организации» рассматривается вопрос о правовой природе советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также иных объединений муниципальных образований, о правовом содержании и правовом регулировании их деятельности, а также об их месте в системе местного самоуправления, о механизмах и природе их взаимоотношений с муниципальными образованиями и государством.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте Российской Федерации определяются той составляющей их главных и функциональных целей, которая является общей для всех муниципальных образований данного вида и/или для всех муниципальных образований данного региона. Общие интересы являются, в том числе, конкретными потребностями, тесно связаны с указанными целями муниципальных образований, которые и направлены на удовлетворение этих потребностей.

Можно предположить, что, по крайней мере, муниципальные образования одного вида в масштабе субъекта Российской Федерации имеют общую цель – сохранение и развитие упорядоченно-устойчивой целостности данного вида муниципалитетов – и соответствующие ей общие интересы.

Это может означать, что муниципальные образования одного вида составляют вместе публично-правовую систему в масштабе субъекта Российской Федерации и деятельность регионального совета будет объективно направлена на их дальнейшую структуризацию в этом качестве.

Второй, связанный с первым, важный аспект деятельности регионального совета должен быть направлен на сглаживание противоречий между целями разных видов муниципальных образований, выявление общей цели (общих целей) всех муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации и, таким образом, на формирование публично-правовой системы всех муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации.

Способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта Российской Федерации, так и в масштабах всей Российской Федерации, вытекает из конституционной природы местного самоуправления (невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти) и реализуется через объединения муниципальных образований, которые при своем развитии становятся публично-правовыми системами муниципалитетов (региональными, межрегиональными, федеральными) и – в случае легитимации – публично-правовыми организациями.

В работе описаны возможные направления представления и защиты общих интересов (общих целей) муниципальных образований в масштабах субъекта Российской Федерации, осуществляющиеся, в том числе, через взаимодействия регионального совета и органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Региональные советы, в зависимости от характера своей деятельности и взаимоотношений с муниципальными образованиями, могут выступать в правоотношениях с ними и как субъекты местного самоуправления «специальной компетенции», и как субъекты их правового окружения. Важным правовым итогом таких взаимодействий, как уже отмечалось выше, может и должно стать преодоление правовой недостаточности правоотношений государства с муниципальными образованиями.

В результате проведенного в работе анализа автор делает вывод о том, что можно говорить о совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации как об особой организационно-правовой форме некоммерческой организации, являющейся муниципально-правовой (публично-правовой) организацией, регулирование деятельности которой осуществляется, по смыслу Федерального закона №131-ФЗ, как федеральными законами, так и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также собственным уставом.

Во втором параграфе «Единое общероссийское объединение муниципальных образований как юридическая конструкция» рассматривая правовой статус единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее также – ЕООМО), автор считает, ЕООМО представляет собой особую форму некоммерческой организации, выше названной нами муниципально-правовой (публично-правовой) организацией, компетенция которой в ее принципах установлена Федеральным законом №131-ФЗ и, как представляется, в соответствии с ним может быть уточнена актами федерального законодательства. Цели деятельности такой публично-правовой организации должны быть системно схожи в существенных своих частях целям деятельности создавших ее публично-правовых организаций.

В работе сформулированы принципы построения ЕООМО, вытекающие из его правовой природы.

Автором сформулированы цели деятельности ЕООМО, главная из которых – содействие становлению и развитию местного самоуправления в России, совершенствованию правовой системы местного самоуправления, российского муниципализма в целом. Важным направлением деятельности ЕООМО должна стать разработка моделей устойчивого развития городов и других поселений нашей страны.

Во взаимодействии с региональными советами проявляется координирующая роль ЕООМО в организации их работы и завершается «технологическая цепь» координации деятельности системы местного самоуправления по линии муниципальные образования – региональный совет – ЕООМО.

Глава 8 «Взаимоотношения государства и муниципальных образований» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Основы взаимоотношений государства и муниципальных образований (системно-структурный анализ)» отмечается, что характер взаимоотношений государства и местного самоуправления является одной из ключевых характеристик конституционно-правовой модели местного самоуправления конкретной страны. С позиций системно-структурного подхода можно выделить три основных варианта возможных взаимоотношений государства и муниципальных образований:

- государство выступает во взаимоотношениях с муниципальным образованием как субъект местного самоуправления («специальной компетенции»), а муниципальное образование – как субъект государства «специальной компетенции»; взаимоотношения носят двусторонний характер взаимодействия;

- государство выступает как субъект окружения муниципального образования; взаимоотношения носят характер одностороннего действия (от государства к муниципальному образованию);

- взаимоотношения по поводу переданных муниципальному образованию отдельных государственных полномочий, носящие двусторонний характер взаимодействия; муниципальные образования выступают в них как субъекты государства («специальной компетенции»).

В реальных моделях взаимодействий государства с муниципальными образованиями все эти варианты взаимоотношений присутствуют в тех или иных количествах.


загрузка...