Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ (24.01.2011)

Автор: Бабичев Игорь Викторович

В параграфе четвертом «Основы взаимодействия муниципальных образований и государства по целям» цели развития муниципального образования и цели развития субъекта Российской Федерации определяются как подцель (задача) и цель; эта задача в древе целей субъекта Российской Федерации есть функциональная цель муниципального образования.

По общему правилу, стратегии, программы, инвестиционные проекты, планируемые к реализации органами местного самоуправления муниципального образования с привлечением средств из бюджетов других уровней, должны согласовываться с тем публично-правовым образованием, из бюджета которого муниципалитет претендует получить средства. Иными словами, как принцип, именно в той части, в которой заявленная муниципалитетом и согласованная с публично-правовым образованием более высокого уровня - субъектом Российской Федерации или Российской Федерации в целом (метасистемой) – цель является частью «древа целеустремления» этой метасистемы, он может и должен получить от нее необходимые и достаточные средства на реализацию установленной цели. Уклонение метасистемы от выделения указанных средств ставит под угрозу реализацию ею своей главной цели.

Прямое административное вмешательство «властных центров» «публично-правовых метасистем» (государства в лице региональных и федеральных органов власти) в деятельность муниципальных образований может быть допустимо только в той части этой деятельности, которая относится к реализации муниципальным образованием своей функциональной цели.

Государство объективно должно (в пределах соотношения главной и функциональной целей) обеспечивать благосостояние (развитие) муниципальных образований, поскольку, как показано выше, реализация главной цели любой системы (в данном случае – Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами (в данном случае – муниципальными образованиями) и одновременно – от обеспечения включающей системой благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени (т.е. ресурсов).

Властное вмешательство государства в деятельность муниципального образования должно быть направлено исключительно на исправление дефектов программно-целевого управления деятельностью по реализации функциональной цели, в том числе широко понимаемой, и носить ограниченный во времени характер.

* (муниципальным образованием в рассматриваемом случае). Это еще раз показывает, что самоуправление является объективно единственным способом устойчиво-упорядоченного саморегулирования муниципально-правовых систем.

Глава 3 «Юридические конструкции как субъекты и объекты местного самоуправления» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие субъектов и объектов местного самоуправления» подчеркивается, что правовая субъектность или объектность является важнейшей сущностной характеристикой юридических конструкций.

Автором ранее были выделены субъекты местного самоуправления – субъекты муниципального права (или муниципально-правовых отношений), которые законом (и/или в соответствии с законом уставом муниципального образования) наделены собственной компетенцией по вопросам местного самоуправления.

Субъектный состав местного самоуправления определен законодателем в законе. Это либо элементы системы местного самоуправления, либо элементы самого муниципального образования.

В муниципально-правовых отношениях, помимо субъектов, по общему правилу, присутствуют и объекты. Объектом правоотношений являются материальные и нематериальные блага, на которые направлено поведение всех его субъектов, осуществляемое в рамках их прав и обязанностей.

Объекты правоотношений субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор предлагает считать объектами местного самоуправления.

Объекты местного самоуправления установлены Федеральным законом №131-ФЗ. К объектам местного самоуправления относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс (системы коммунального жизнеобеспечения, дороги, комплексы здравоохранения, образования, культуры и пр.), находящийся в муниципальной собственности; населенный пункт, как сложносоставной объект, элементами которого являются очерченная соответствующими границами территория и поселенческообразующий инфраструктурный комплекс; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть как в ее отдельном виде публичной власти – муниципальной власти (власти местного самоуправления), так и в виде включений общественной власти и государственной власти.

Именно публичная власть, являясь элементом муниципального образования, делает последнее публично-властным субъектом местного самоуправления.

Не все объекты местного самоуправления подпадают под определение юридической конструкции. К объектам местного самоуправления – юридическим конструкциям (и правовым институтам) можно отнести территорию муниципального образования, поселенческообразующий инфраструктурный комплекс в целом и ту его часть, которая находится в муниципальной собственности, и сложносоставной объект – населенный пункт. Остальные перечисленные выше объекты местного самоуправления – местный бюджет, вопросы местного значения, власть местного самоуправления – являются исключительно правовыми институтами.

Муниципальными юридическими конструкциями, таким образом, являются субъекты местного самоуправления «общей компетенции» и некоторые объекты местного самоуправления, имеющие эквиваленты в социальной реальности.

Помимо описанных выше (и установленных законом) субъектов местного самоуправления «общей компетенции» автор выделяем субъекты местного самоуправления «специальной компетенции». В параграфе дано правило выделения таких субъектов.

Субъекты местного самоуправления «общей компетенции» всегда являются элементами муниципального образования; субъекты местного самоуправления «специальной компетенции» таковыми не являются – и в этом их коренное отличие от первых.

Второй параграф посвящен рассмотрению основных субъектов и объектов местного самоуправления как юридических конструкций и институтов муниципального права. Муниципальное образование, как юридическая конструкция и система, состоит из элементов – субъектов и объектов местного самоуправления. К таким субъектам местного самоуправления относятся территориальный публичный коллектив, состоящий, в свою очередь, из субъектов местного самоуправления – граждан и юридически институционализированных местных сообществ; органы местного самоуправления; организации территориального общественного самоуправления. К объектам местного самоуправления, являющимися составными элементами муниципального образования, относятся: территория, очерченная границами; поселенческообразующий (градообразующий) инфраструктурный комплекс, в том числе его часть, находящаяся в муниципальной собственности; средства местного бюджета; имущественные права муниципального образования; набор вопросов местного значения; власть. Отдельным сложносоставным объектом местного самоуправления является населенный пункт.

Основными же объектами местного самоуправления, являющимися элементами муниципального образования и задающими его сущностные характеристики как объекта местного самоуправления, выступают населенный пункт (населенные пункты), вопросы местного значения и власть – прежде всего власть местного самоуправления (муниципальная власть), а также государственная власть и власть общественная.

Основным субъектом местного самоуправления – элементом муниципального образования, задающим его сущностную характеристику как субъекта местного самоуправления – выступает население муниципального образования (территориальный публичный коллектив) во всей его структурной сложности.

Таким образом, особенность муниципального образования как юридической конструкции состоит как раз в том, что оно объединяет в себе как субъекты, так и объекты местного самоуправления, проявляя в правоотношениях свойства как субъекта, так и объекта, при этом именно совокупность основных субъектов и объектов местного самоуправления необходимо и достаточно определяет сущностные свойства муниципального образования как основной муниципальной юридической конструкции.

То, что муниципальное образование обладает свойствами субъекта и объекта местного самоуправления, не означает, что в местном самоуправлении существует субъект, управляющий сам собой. Органы местного самоуправления и население муниципального образования как субъекты регулирует права и обязанности граждан, местных сообществ, самого публичного коллектива в отношении местного самоуправления, т.е. правоотношения, но не сами себя как объекты.

Особой юридической конструкцией является населенный пункт. Это родовая юридическая конструкция, поскольку ее эквивалентами являются реальные города, поселки, села, состоящая из трех элементов: территории, очерченной соответствующими границами; поселенческообразующего (градообразующего) инфраструктурного комплекса; населения. Первые два элемента являются объектами местного самоуправления, население – его субъект.

Необходимо отметить, что населенный пункт в правовых отношениях может проявлять и иную объектность, отличную от муниципально-правовой (например, административно-территориальную, градостроительную). В муниципально-правовых отношениях населенный пункт выступает только как объект местного самоуправления, состоящий из двух объектных элементов: территории, очерченной соответствующими границами, и поселенческообразующего (градообразующего) инфраструктурного комплекса. Его составные элементы в правоотношениях могут выступать как совершенно самостоятельные объекты местного самоуправления.

Что касается территории населенного пункта, и его инфраструктурного комплекса, и самого населенного пункта как сложносоставного объекта, то необходимо заметить, что они в той степени являются муниципальными юридическими конструкциями, в которой они являются объектами местного самоуправления; эта объектность и ее пределы определяются в правоотношениях субъектов местного самоуправления «общей компетенции», установленных муниципальным правом.

Как юридические конструкции и муниципальное образование, и населенный пункт эквивалентами имеют реальные города, поселки, села. Различается лишь муниципально-правовое содержание этих конструкций. Можно сказать, что муниципальное образование – это населенный пункт, насыщенный полнотой субъектности и объектности местного самоуправления.

Глава 4 «Территориальный публичный коллектив муниципального образования, территориальные (местные) сообщества и граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования как основной субъект местного самоуправления и юридическая конструкция» отмечается, что развитие теории местного самоуправления и муниципального права требует более детального системно-структурного анализа содержания понятия «население муниципального образования».

Население (территориальный публичный коллектив) муниципального образования – субъект сложносоставной, и он не сводим к механической сумме граждан, проживающих на территории муниципалитета. Вопрос о том, является ли данный территориальный публичный коллектив (население муниципального образования) социальной группой, социальным институтом, а значит и целеустремленной системой со всеми ее особенностями, или таковыми не является, связан с наличием или отсутствием у данного публичного коллектива цели, поскольку волю, и через это субъектность, могут проявлять только целеустремленные системы.

Население муниципального образования тогда будет субъектом местного самоуправления, когда будет иметь, как коллектив, общую цель, направленную на решение вопросов местного самоуправления. То есть территориальный публичный коллектив, во-первых, должен цель выработать и усвоить ее (согласиться с ней), во-вторых, ее нормативизировать, для чего иметь соответствующие правовые и социально-политические инструменты. Таким образом, субъектность населения муниципального образования как публичного коллектива местного самоуправления не безусловная.

Юридическим фактом вхождения гражданина в состав населения муниципального образования является его регистрация по месту жительства, либо регистрация по месту пребывания. Учитывая, что персональный состав жителей – важнейшая характеристика муниципального образования и важный информационный ресурс для муниципального управления, было бы целесообразно наделить органы местного самоуправления всех видов муниципальных образований полномочиями по формированию и ведению реестра населения муниципального образования.

В параграфе втором «Территориальные (местные) сообщества как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» отмечается, что способность населения муниципального образования к осуществлению реального местного самоуправления зависит от количественного соотношения и качества различных категорий граждан, составляющих территориальный коллектив (живущие и работающие в муниципальном образовании, живущие в муниципальном образовании, но работающие в другом муниципальном образовании и др.), наличия территориальных (местных) сообществ, их структурно-системных свойств, от чего, в свою очередь, зависит качество их организации и деятельности.

Можно высказать гипотезу (в диссертации мы подтверждаем ее данными социологических опросов): чем меньше (по территории и численности населения) муниципальное образование, тем чаще его территориальный публичный коллектив являет собой более-менее целостную социальную группу, социальный институт, т.е. единую целеустремленную социальную систему, а, следовательно, является субъектом.

Поэтому наличие и развитие территориальных (местных) сообществ внутри территориального публичного коллектива крупных городов и создания их механизмов взаимодействия между собой в рамках единого территориального публичного коллектива муниципального образования, является, по нашему мнению, необходимым условием для осуществления местного самоуправления в таких городах.

Необходимо и достаточно для обретения субъектности населением муниципального образования, чтобы все (или подавляющее большинство) местных сообществ имели хотя бы одну единую общую цель, которая и может быть нормативизирована как общая цель всего населения.

В случае, если население муниципального образования – не субъект местного самоуправления и не имеет общей цели, то в этом случае публично-властные решения, в том числе по формированию публичной власти, принимает территориальный публичный коллектив муниципального образования (его корпус избирателей), не являющийся субъектом воли. Уместно говорить об отсутствии у такого территориального коллектива публичной дееспособности.

Индивид (гражданин) принадлежит одновременно к разным общностям, но ближайшим и наиболее полным образом – к общности или сообществу местного масштаба. Границы сообщества задаются социальными взаимодействиями. Ограничивающим условием в процессе формирования и реализации целей территориального публичного коллектива и местных сообществ являются конституционные права и свободы граждан.

Выработка форм правовой институционализации реально существующих местных сообществ – одна из актуальных задач муниципального права.

В третьем параграфе «Граждане как субъекты местного самоуправления и юридические конструкции» отмечается, что субъектом местного самоуправления «общей компетенции» является и гражданин, для которого муниципальное образование является местом проживания или пребывания. Н.С. Бондарь предлагает категорию «муниципально-правовой статус личности», которой определяется субъективно-личностная мера возможной самореализации индивида в муниципально-правовых отношениях. В диссертации автор приводит перечень прав как составляющих муниципально-правовой статус личности.


загрузка...