Муниципальные юридические конструкции: системно-структурный анализ (24.01.2011)

Автор: Бабичев Игорь Викторович

Важным составляющим системно-структурного подхода являются представления Р. Акоффа и Ф. Эмери о социальных системах и психологических индивидах (людях) как о целеустремленных системах. Целеустремленная система, по мнению этих авторов, это та система, которая может изменять свои задачи при постоянных окружающих условиях: она выбирает и задачи и средства их выполнения. Тем самым она проявляет волю (воля, таким образом, есть имманентное свойство целеустремленности) к достижению цели, имеющую сложную структуру «древа» (идеал-цели-задачи-итоги).

Р. Акофф и Ф. Эмери вводят понятие окружение системы, которое используется в нашей работе применительно к анализу муниципально-правовых организаций и их окружения, - множество элементов и их существенных свойств, которые не являются частями системы, но изменение в любом из них может стать причиной или продуцировать изменение в существенных свойствах системы. Внешние элементы, оказывающие влияние на несущественные свойства системы, не относятся к ее окружению.

Системно-структурный подход делает основной упор на анализе структурных свойств предметов права и юридических конструкций. В большинстве случаев этого достаточно, тем более что взаимосвязь структуры и функции, формы и содержания известна.

Системно-структурный подход для целей правового анализа дополняет традиционные методы правовой науки. В то же время без использования в анализе диалектики общего, особенного и отдельного невозможно проводить сопоставление реального объекта и его элементов с отраженной юридической конструкцией и ее элементами. Только через полноту применения всех методов правового анализа возможно всесторонне исследовать предметы муниципального права, муниципальные юридические конструкции и применять полученные знания для дальнейшего освоения правовой действительности и юридического конструирования.

В четвертом параграфе главы 1 «Муниципальные юридические конструкции и муниципальные юридико-социальные комплексы» автор предлагает считать муниципальными юридическими конструкциями юридические (юридически институированные) системы – правовые субъекты и объекты, имеющие эквивалентами реальные муниципальные социальные и социально-экономические системы и отражающие их в себе средствами права. Это основное логико-правовое допущение диссертационной работы.

Институт права – иной способ группировки правовых норм, чем тот, который предлагается для понятия юридической конструкции, и более широкий. Муниципальные юридические конструкции являются одновременно и институтами муниципального права, при этом часть объектов местного самоуправления, будучи институтами муниципального права, не являются при этом юридическими конструкциями, поскольку не имеют эквивалентами реальные социальные системы.

В рамках даже отдельной отрасли права трудно очертить все юридические конструкции этой отрасли. Однако возможно, вслед за А.Н. Костюковым, говорить об основных муниципальных юридических конструкциях, включающих в себя субъекты местного самоуправления «общей компетенции» и те объекты местного самоуправления, которые имеют эквиваленты в реальности.

Муниципальные юридические конструкции и эквивалентные им реальные социальные (социально-экономические) системы составляют социально-правовую целостность, которую диссертант именует юридико-социальным комплексом.

Для возможно более полного освоения правовой и социальной действительности и адекватного юридического конструирования необходимо изучение и сопоставление обеих частей юридико-социального комплекса.

Глава 2 «Цели публично-правовых систем и цели муниципальных

образований, механизмы их формирования и изменения» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Цель как «системообразующий фактор» целеустремленных систем» отмечается, что важнейшей характеристикой целеустремленных муниципально-правовых и других публично-правовых систем и их реальных эквивалентов является понятие цели. Именно цель является для целеустремленной системы системообразующим фактором.

Формирование цели есть продукт волевой деятельности субъекта; цель выступает как такое представление предмета, действительность которого понимается как желаемая со стороны некоторого субъекта и возможная со стороны «механизма» природы. Логико-методическое определение цели и его «древа» (идеал-цель-задача-итог), приемлемое для целей данной работы, дали Р. Акофф и Ф.Эмери.

Рассматривая цели систем, Д.М. Мехонцева отмечает, что любая система имеет одновременно две объективные цели: цель системы как целого – главная цель – сохранение (развитие) своей целостности, упорядоченности, устойчивости и цель системы как части – функциональная цель – сохранение (развитие) вышестоящей системы (метасистемы) по конкретному параметру, определяющему соответствующую функцию подсистемы.

Без главной цели целеустремленная система не существует. Функциональных же целей подсистемы может быть несколько или может быть несколько задач в рамках одной функциональной цели, если параметры функции подсистемы взаимосвязаны (взаимозависимы) между собой.

Главная и функциональная цели системы, в свою очередь, также взаимосвязаны. Недостижение системой как целым главной цели ведет к разрушению системы: системы, которые не могут поддерживать и укреплять свою упорядоченность и устойчивость, гибнут. При недостижении функциональной цели системой как части вышестоящей в иерархии системы возможны два случая: данная система (часть вышестоящей системы) уничтожается и заменяется другой, или система, не выполняющая своей функции по отношению к вышестоящей, становится «паразитом», что, в случае множественности такого явления, приводит к деградации (разрушению) вышестоящей системы.

Процесс самоуправления системы, по Д.М. Мехонцевой, складывается из трех компонентов: самоорганизации, самоадаптации и саморегулирования. Целями этих компонентов самоуправления являются: сохранение упорядоченной целостности (цель самоорганизации); сохранение устойчивой целостности (цель саморегулирования); саморазвитие упорядоченно-устойчивой целостности – перевод системы на более высокий уровень (цель самоадаптации).

Д.М. Мехонцевой сформулирован принцип (закон) целесообразного и оптимального самоуправления и управления: обеспечение упорядоченно-устойчивого состояния (реализация главной цели) любой системы зависит от обеспечения качества выполняемых по отношению к ней функций всеми ее подсистемами и одновременно – от обеспечения благосостояния (развития) последних при минимальных затратах информации, энергии, времени.

Цель есть конкретное выражение потребности, сформулированное на основе имеющегося опыта и определяющее конкретное функционирование создаваемой системы. Отсюда вытекает логически вполне определенная причинно-следственная цепь: потребность – цель – функционирование исполнительной системы – результат. Далее сопоставление полученного результата с намеченной целью через «акцептор результата действия» (П.К. Анохин) завершает деятельный акт субъекта действия.

В параграфе втором «Цели муниципально-правовых образований», автор предлагает различать цели объективные и цели нормативные. Объективные цели муниципальной публично-правовой системы (муниципально-правового образования) делятся, как выше описывалось, на главные и функциональные.

Цели объективные формулирует субъект воли, если при этом он – субъект публичной власти, то он имеет возможность объективную цель превратить в нормативную; в случае, если компетенция его публичной власти для этого недостаточна, нормативизацию цели осуществляет субъект правового окружения муниципально-правового образования (законодатель). Степень правового (нормативного) самоуправления муниципальных публично-правовых образований, таким образом, может определяться тем, в какой степени муниципально-правовое образование имеет возможность свою главную объективную цель устанавливать как свою главную нормативную цель.

Можно утверждать, что стремление к идеалу есть необходимое условие и существенный признак устойчивых социальных систем и их правовых эквивалентов, в том числе устойчивых муниципальных образований и местных (территориальных) сообществ.

Главная цель и есть идеал (цель-идеал) для устойчивых систем. Для муниципально-правовых образований – это сохранение и развитие их упорядоченной и устойчивой целостности как системы для реализации общих целей их территориальных публичных коллективов, при этом устойчивыми являются только системы, стремящиеся к идеалу, т.е. последовательно достигающие одну цель за другой в «древе целеустремления» на пути к идеалу. Очевидно отсюда, что если «зазор» между целью и достигнутым результатом велик, и это происходит раз за разом, а коррекции нет, то неуклонно увеличивающиеся расхождение цели и результата угрожает устойчивости такого муниципального образования и всему процессу реализации главной цели.

Выявление и нормативизация общих целей публичного коллектива запускает процесс стратегического программирования деятельности и развития муниципального образования. При этом общие цели (общая цель) населения муниципального образования должны иметь черты цели-идеала. Автор полагает целесообразным, чтобы основные правовые параметры процесса выявления общих целей территориального публичного коллектива (населения) муниципального образования и их нормативизации устанавливались законом, федеральным или региональным.

Каждая из социальных групп (территориальных сообществ), входящих в территориальный публичный коллектив, должна быть продуцентом некоторых общих для всех групп (территориальных сообществ) объектов или событий.

Отсюда можно сформулировать как принцип: те, и только те, территориальные (местные) сообщества могут составить единый территориальный публичный коллектив муниципального образования и быть устойчивыми, которые имеют между собой хотя бы одну общую цель.

Особая миссия «властного центра» муниципального образования (главы муниципального образования, представительного органа, главы местной администрации), население которого состоит из многих социальных групп, инициировать и направлять процесс формулирования и усвоения общей цели публичным коллективом, что, в свою очередь, формирует сам публичный коллектив, поскольку именно цель и является системообразующим фактором.

Самостоятельная выработка муниципальным образованием своей главной цели и «древа целеполагания», легитимация их среди большинства субъектов местного самоуправления данного муниципального образования, достижение согласия среди них по этим целям, реализация выработанных и легитимированных целей в режиме «стремления к идеалу» с использованием необходимых и достаточных средств (при минимальных затратах информации, энергии, времени) для получения результатов, соответствующих поставленным целям, коррекция целей в зависимости от достигнутых результатов и коррекция «зазора» между целью и достигнутым результатом и составляют сущностное содержание демократического, самоуправленческого процесса в муниципалитетах.

Наиболее всеобъемлющем процессом формализации и легитимации главных целей и «древа целеполагания» муниципального образования, его соответствия общим целям населения муниципального образования и взаимного усвоения муниципальным образованием и его населением своих целей может и должен являться муниципальный избирательный процесс, муниципальные выборы депутатов представительных органов местного самоуправления, других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего главы муниципального образования.

Этим же целям может служить и механизм местного референдума, а также разнообразные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления: публичные слушания, собрания и конференции граждан, в том числе в рамках деятельности территориального общественного самоуправления, опрос граждан, собрания местных сообществ (ассоциации товариществ собственников жилья, ассоциации ТОСов, местных общественных и некоммерческих объединений, деятельность которых направлена на участие в осуществлении вопросов местного значения), наказы избирателей, обращения граждан в органы местного самоуправления и др.

Перечисленные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны быть системно ориентированы на выявление и усвоение общей цели (общих целей) социальных групп и населения в целом; в муниципалитете это должен быть постоянный и системный процесс, определенный уставом муниципального образования и муниципальными правовыми актами.

В параграфе третьем «Законодательные основы и практика программно-целевого самоуправления в муниципальных образованиях» на материале позитивного права исследуется вопрос, насколько отражены в праве представленные выше подходы. Именно Федеральный закон №131-ФЗ определяет основную компетенцию представительного органа и местной администрации муниципального образования и их взаимодействия в программно-целевом процессе местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ вводит обязательность ежегодной разработки местной администрацией прогноза социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год и плановый период, среднесрочного финансового плана муниципального образования, необходимые для составления проекта бюджета муниципального образования, возможность разработки долгосрочных целевых программ муниципального образования, а также ведомственных целевых программ.

Из законодательства неясно, как соотносятся долгосрочные целевые программы (а также ведомственные целевые программы) с планами и программами комплексного социально-экономического развития муниципального образования, и как соотносятся полномочия местной администрации по принятию, оценке и изменению (отмене) долгосрочных целевых программ с исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования по принятию планов и программ развития муниципального образования, утверждению отчетов об их исполнении.

Федеральный закон №131-ФЗ не устанавливает основные процедуры программно-целевого процесса в муниципальном образовании и соответствующие им компетенции субъектов местного самоуправления или устанавливает их неполно и, как представляется, неоптимально и даже противоречиво.

Действительно, если рассматривать программно-целевой процесс в последовательности: потребность – цель – функционирование исполнительной системы – результат – оценка результата (сопоставление полученного результата с намеченной целью) – коррекция цели и/или алгоритма ее достижения, то представляется правильным установить основные нормативные параметры этих процессов (выявление и нормативизация потребности, формирование цели, основные компетенции субъектов местного самоуправления, оценка результата, коррекция программ и/или целей) в логической взаимоувязанности и единстве в федеральном законе и/или законе субъекта Федерации, а также в уставе муниципального образования.

Следует обратить внимание на то, что компетенция исполнительно-распорядительных органов – достижение нормативно сформулированной цели, изыскание необходимых и достаточных средств для ее достижения в данных условиях, а компетенция представительного органа муниципального образования – выявление потребности, формулирование и нормативизация целей, оценка полученного результата, коррекция программы и/или цели. Смешение компетенций субъектов местного самоуправления в программно-целевом процессе может иметь следствием неоптимальность самого процесса и конфликтность его субъектов.

Отмечается, что целый ряд федеральных отраслевых законов устанавливают необходимость программно-целевого регулирования деятельности по реализации своих вопросов и формирования муниципальных программ, нередко как составляющей части региональных программ.

Все отраслевые муниципальные программы являются, очевидно, составной и неотъемлемой частью программы комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципального образования.

Отдельной задачей «властного центра» муниципального образования является вычленение составляющих этих программ как части функциональной цели муниципального образования и составляющих этих программ как части общей цели муниципального образования.


загрузка...