Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти (теоретико-методологические аспекты) (23.05.2011)

Автор: Шмалий Оксана Васильевна

13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование нормативной основы современного Российского государства. Указанная модель основана на создании системы правовых актов, опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ, и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.

14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономической экспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актов; финансовая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджета; экономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.

15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.

16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям результативности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с обеспечением эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики организации и осуществления исполнительной власти в науке административного права; законодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции обеспечения эффективности исполнительной власти позволит повысить эффективность государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных работах автора, в том числе трех монографиях, а также двенадцати статьях, опубликованных изданиях, рекомендованных ВАК для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность, теоретические и практические предпосылки выбора темы исследования, его научная новизна, формулируются цель и задачи исследования, определяются научно-теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

Глава первая «Эффективность исполнительной власти как правовая категория» состоит из четырех параграфов.

Первый параграф «Эффективное государственное управление как средство гармонизации публичных и частных интересов». Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.

Государство, представляя собой институт публичной власти, как организация обладает определенным имуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власти, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.

Правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личной свободы граждан и организаций посредством нормативного установления запретов и возложения на них позитивных обязываний и понуждения к соблюдению и исполнению последних, в результате чего поведение субъектов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.

Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой использования государственной собственности, которая в условиях многоукладной экономики сохраняется в той мере, в которой это необходимо для эффективной реализации государством своих функций; государственная собственность имеет исключительно целевое назначение, определяемое общей целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяет допустимость использования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.

Параграф второй «Правовая природа критериев эффективности исполнительной власти». В основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых норм; во-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения, способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.

При этом между целями и средствами правового регулирования существует диалектическая взаимосвязь, которая характеризуется степенью сбалансированности социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации.

Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому системная оценка эффективности государственных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельных целей его органов, а определяется степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной власти; накопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга; полагаем, что нормативной основой правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов».

&в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результативность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органов; выделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловлено дискреционностью управления, выраженной в содержании компетенционных административно-правовых норм. Результативность исполнительной власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованным в их статусных актах и конкретизированным в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.

Параграф третий «Роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти». Принципы административного права обуславливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти, государства, государственных органов и государственного управления.

Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении к проблематике административного права.

Уяснение функциональной роли принципов административного права имеет важное значение для правового обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти. Выработка единого подхода к соотношению и взаимодействию правовых принципов и норм административного права в механизме правового регулирования позволит максимально точно отразить основные идейные начала в нормотворческом и правоприменительном процессах.

Проведенный анализ позволил установить, что функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления в административном законодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципам административного права и систему основных идейных начал деятельности органов исполнительной власти.

Параграф четвертый «Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти». Преодоление конфликта объективных и субъективных факторов, влияющих на организацию исполнительной власти, возможно посредством четкой нормативной регламентации институциональной составляющей системы государственного управления, предполагающей определение принципов построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для формирования системы исполнительной власти и определения правового статуса образующих эту систему органов Президентом РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией.

Обоснована необходимость определения федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов.

1. Функционально-компетенционные основы организации исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связей между ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные.

2. Нормативное определение порядка создания и ликвидации органа исполнительной власти.

3. Ресурсы системы исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспечения административных органов.

4. Правовые формы взаимодействия элементов системы исполнительной власти, включая формы делегирования полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности между несоподчиненными органами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.

Глава вторая «Надзор и контроль как правовые средства оценки эффективности исполнительной власти» состоит из трех параграфов.

Первый параграф «Соотношение надзора и контроля в системе оценки эффективности исполнительной власти». Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющими – законность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценку административной деятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управления; разграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выражающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающую признакам ее гипотезы жизненную ситуацию, а представляют собой сплав законности, целесообразности и рациональности.

«Подзаконный» характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению к законодательной и судебной ветвям, ибо конституционный принцип разделения властей подразумевает самостоятельность каждой из них в пределах своего предмета ведения. В силу изложенного, как парламентский, так и судебный контроль в отношении исполнительной власти не являются функцией системы управления, опосредующей взаимодействие управляющей и управляемой подсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержек и противовесов».

Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов допускает наделение любой из них полномочиями по оценке только законности деятельности других ветвей. В силу изложенного необходимо говорить о парламентском, президентском и судебном видах надзора в отношении исполнительной власти. Рациональность и целесообразность входят в объект надзора за исполнительной властью в той мере, в которой указанные категории получили нормативное закрепление в федеральных законах, определяющих организацию и функционирование исполнительной власти.

Полноценная оценка рациональности и целесообразности административной деятельности характерна для контроля, опосредуемого функционированием системы управления, в качестве подсистем которой выступают вышестоящие (управляющая подсистема) и нижестоящие (управляемая подсистема) органы исполнительной власти. Данный вид контроля включает в качестве необходимого элемента контроль законности деятельности, ибо незаконная деятельность, являясь правонарушением, a priori не может быть признана рациональной и целесообразной с точки зрения позитивного права.

Параграф второй «Надзор за осуществлением исполнительной власти». В данном параграфе затронуты вопросы осуществления различных видов надзора за осуществлением исполнительной власти, при этом основное внимание уделено судебному надзору, повышение эффективности которого рассматривается через призму административной юстиции.

В настоящее время в России судебный надзор за исполнительной властью опосредуется несколькими процессуальными формами, являющимися элементами различных видов судопроизводств – конституционного, гражданского, арбитражного; соответственно указанным видам судопроизводств дифференцированы виды органов, наделенных полномочиями по осуществлению данного вида судебного надзора. Характерный для отечественной судебной системы полиформизм судебно-надзорной деятельности, специфика которого выражается в легальном обособлении процессуальных форм последней не только с учетом специфики судебных дел, но и в привязке к виду судебного органа, порождает ситуацию, при которой надзор за законностью исполнительной власти посредством разрешения дел об оспаривании актов органов исполнительной власти, признании их действий и решений незаконными, в судах общей юрисдикции опосредуется гражданской процессуальной формой, а в арбитражных судах – арбитражной процессуальной формой. Поскольку в основе их разграничения лежит субъектный признак, постольку единая с точки зрения материально-правового природы категория административно-надзорных дел разрывается на две процессуальные категории. Между тем, существование двух процессуальных моделей судебного надзора за исполнительной властью, дифференцированных по критерию субъектного состава, не обусловлено объективно существующими связями в системе общественных отношений, в силу чего противоречит ч. 1 ст. 19 Конституции РФ. Кроме того, позитивное право моделирует процессуальный режим судебного надзора за исполнительной властью на «каркасе» искового производства, предназначенного для разрешения споров о субъективном праве (законном интересе), лежащих в плоскости отношений с горизонтальной структурой правовых связей, основанных на автономии и юридическом равенстве субъектов; созданный в результате такого подхода «смешанный» процессуально-правовой режим характеризуется внутренним, сущностным противоречием.

Единая природа юрисдикционной деятельности по разрешению административно-правовых споров путем применения норм административного права является сущностной предпосылкой существования единой процессуальной формы административно-юрисдикционной деятельности, вне зависимости от вида органа государственной власти, наделенного юрисдикционными полномочиями.

В силу изложенного ключевой задачей формирования эффективной системы административной юстиции является не создание дополнительной подсистемы судебной власти в виде административных судов, а обеспечение единого процессуального режима разрешения административно-правовых споров, который позволит преодолеть не обусловленную объективными факторами дифференциацию процессуальных статусов участников, обеспечив реализацию конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, а также создать предпосылки обеспечения единообразия правоприменительной практики в сфере судебного надзора за осуществлением исполнительной власти.

Параграф третий «Правовые формы контроля в системе исполнительной власти». Закрепленное в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понятие контроля ограничивает его объект только оценкой законности деятельности органов исполнительной власти; рациональность и целесообразность последней формально выведена за рамки контрольной деятельности. Причина этого состоит в чрезмерной абстрактности легальной дефиниции контроля, обусловленной включением в круг объектов контроля деятельности субъектов, которые находятся в принципиально отличных по природе правовых связях с субъектом контроля – наряду с органами власти здесь названы органы местного самоуправления, юридические лица и граждане. Выступая носителями собственных интересов, будучи юридически обособленными от системы органов исполнительной власти, эти субъекты не находятся с последними в субординационных отношениях управления, а потому государственный контроль в отношении их деятельности не может включать оценку рациональности и целесообразности поведения в пределах осуществления субъективных прав и свобод.


загрузка...