Институт государственной службы Российской Федерации: политико-правовое исследование (21.04.2011)

Автор: Валеев Хайдар Арсланович

Так, российский федерализм, начавшийся ельцинским «парадом суверенитетов», с приходом к власти В.В. Путина стал сворачиваться, наметились четкие симптомы «заката федерализма». Путинский режим, развиваясь, привел к возникновению унитаристской, фантомной модели федерализма.

Принято считать, что процесс сворачивания федерализма в современный период привел к общей стагнации системы вертикального разделения властей и с этим следует, несомненно, согласиться. Этнофедерализм как элемент российского федерализма тем не менее смог получить достаточно весомые результаты двадцатилетнего существования федеративного государства.

В наиболее либеральный период развития федерализма российские регионы, неожиданно получив достаточно высокое количество полномочий, не до конца справились с появившейся относительной, но все же суверенной свободой. Для освоения суверенитета и прочих благ «ельцинского» федерализма необходимо было время. Период, предшествовавший сворачиванию федерализма, позволил республикам сделать серьезные шаги на пути к освоению полученных полномочий и направить их, в том числе, в русло решения национального вопроса в пределах своей республики, осуществить серьезное воздействие на представителей проживающих в субъекте Федерации национальностей.

Пропаганда этничности, процесс национального возрождения и новая федералистская практика привели к появлению ряда новых правил и норм неписанного характера, регулирующих на уровне социальных норм формы, способы и порядки формирования государственной службы в регионах.

Реалии современной структуры политической жизни регионов позволяют утверждать, что за период существования новой российской государственности сложились особые схемы рекрутинга государственной службы в этнотерриториальных субъектах Российской Федерации, характеризующихся региональными особенностями.

Среди наиболее характерных и устоявшихся, следует отметить клановость. При характеристике Северо-Кавказского региона под клановостью мы, в первую очередь, должны понимать отнесенность к определенным кровнородственным группам.

При подборе государственных служащих достаточно важную роль играет происхождение кандидата на государственную должность, принадлежность к «титульным» этносам, в особенности при назначении на высшие государственные должности субъекта Российского Федерации, либо принадлежность к этногруппам и группам влияния, не относящимся к противоборствующим элементам субъекта Российской Федерации. Так, при наличии нескольких противоборствующих клановых групп на территории субъекта Российской Федерации либо двух или нескольких борющихся друг с другом за сферы влияния этносов, складывается практика назначения на государственную должность лица, не имеющего отношения к последним, своеобразный призыв «варяга».

В республиках язык «титульного» народа, право на родной язык воспринимается не как право говорить на своем языке (это доступно для самых малочисленных этнических групп), а как право быть понятыми, особенно в деловой, официальной, государственной сферах деятельности. С возможностью полифункционального использования родного языка связана социальная карьера, то есть не только происхождение, прошлое, но будущее личности, а также очень важная для человека психологическая комфортность ощущения равенства, достоинства при поступлении на государственную службу.

Серьезный демократический потенциал сосредотачивается в представительных (законодательных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации по решению вопросов государственной службы в условиях федерализма в многонациональном государстве. Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают достижение баланса интересов и межнационального согласия в регионе, оптимизируют и упрощают управление и государственную службу.

Низкий уровень публичности, формальность, чрезмерная забюрократизированность обусловили общий стагнационный характер системы государственной службы в России. Отсутствие выборности приводит к безответственности глав субъектов Федерации перед российскими гражданами, проживающими в регионе, нарушением демократической цепи в системе властных отношений служит показателем конъюнктурности и ситуативности подходов федеральной верхушки к вопросам демократии. Проблема подкрепляется неэффективной и во многом формальной выборностью региональных легислатур, всесилием принципа партийности, предрешенности кадровых изменений еще до проведения выборов.

Особое внимание следует уделить становлению региональной системы организации институтов государственной власти постсоветской России, которая включает в себя различные институты федеральной интервенции, предполагающие соответствующие правовые механизмы вмешательства федерального центра в режим функционирования выборной региональной власти, связанные с ответственностью органов государственной власти субъектов Федерации. Рассматривая процесс их становления в основном на примере Республики Башкортостан, автор приводит доказательные доводы о влиянии этнического фактора на процесс формирования и модернизации регионального уровня государственной службы.

Особенности функционирования региональных институтов законодательной власти определяются необходимостью установления соотношения законотворчества в субъектах Федерации с общими тенденциями регионального правового регулирования, что требует, в свою очередь, выяснения специфики законодательного процесса и региональной правовой политики, а также важностью получения прогнозных оценок развития законодательства регионов и подготовки модельных региональных законов как типовых актов, содержащих рекомендации нормативного характера, а также варианты возможных правовых решений тех или иных вопросов.

Выделение двух уровней государственной гражданской службы неизбежно ставит вопрос о законодательном регулировании государственной гражданской службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Взятый федеральным центром политический курс на централизацию в области отношений «центр — регион» накладывает своеобразный отпечаток на взаимодействие уровней власти по вертикали.

Анализ законотворчества субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы показывает, что региональные законодатели пошли по одному из двух путей: 1) принятие объемных законодательных актов, нередко кодифицированных, подробно регламентирующих все аспекты прохождения государственной гражданской службы. Такие законы приняты, например, в Орловской, Кировской областях, в городе Москве. Указанные законы неизбежно во многом дублируют нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; 2) принятие сравнительно небольших по объему законодательных актов, регулирующих только те вопросы, которые отнесены федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации. Такие законы приняты в настоящее время, в частности, в республиках Башкортостан, Коми, Марий Эл, Красноярском крае, Еврейской автономной области.

Представляется, что более целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать законы, содержащие конкретные правовые нормы, отражающие специфику данного субъекта. Особенно это касается, по мнению диссертанта, законодательства национально-территориальных субъектов Российской Федерации.

В диссертации предлагается следующая общая схема структуры регионального законодательства.

Во-первых, разработка и принятие базового закона субъекта Российской Федерации об особенностях организации и правового регулирования региональной гражданской службы, в котором, в частности, предусматривались бы положения, касающиеся распределения полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области организации гражданской службы.

Во-вторых, принятие законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации во исполнение основного закона субъекта Российской Федерации по конкретным вопросам организации и прохождения гражданской службы субъекта Федерации.

Необходимо отдельно остановиться на программах реформирования и развития государственной службы субъектов Федерации Приволжского федерального округа, которые приняты с учетом Совместного плана мероприятий по реформированию и развитию системы государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденного и поддержанного регионами. Существование рассматриваемого плана есть эффективный механизм координации действий, проведения экспериментов и реализации «пилотных» направлений по выполнению Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2012 годы)».

Целевые индикаторы и показатели Федеральной программы послужили основой при разработке соответствующих параметров на региональном уровне в республиках Башкортостан и Мордовия, Удмуртской Республике, Пермском крае, Пензенской области.

Так, в Республике Башкортостан проведена работа по «пилотному» направлению «Повышение открытости гражданской службы, доверия граждан к государственной службе». Организованы массовые социологические и экспертные опросы, разработаны рекомендации государственным органам и администрациям городских округов и муниципальных районов по повышению информационной доступности должностных регламентов (инструкций) сотрудников, осуществляющих прием и работу или работу с обращениями граждан.

В Пермском крае успешно завершился проект «Резерв губернатора края». Он носил экспериментальный характер, так как предполагал создание специальных «резервных» должностей помощников руководителей высшего звена, которые замещаются на условиях срочных целевых контрактов специалистами соответствующей квалификации. После реализации авторских проектов в должности помощника руководителя часть участников проектов была переведена на должности категории «руководители», некоторые продолжили служебную деятельность на должностях категории «специалисты», перешли в организации края и заняли руководящие должности.

В Республике Марий Эл запланировано проведение эксперимента по применению новых подходов по противодействию и предупреждению коррупции.

В Оренбургской области в рамках реализации Совместного плана и закрепленного «пилотного» направления разработан проект постановления правительства Оренбургской области «Об утверждении областной программы „Формирование стабильного кадрового состава на государственной гражданской службе на 2010–2012 годы“».

Основную сложность при апробировании перспективных разработок в области гражданской службы составляет неясность формальных правовых формулировок и неоднозначность дефиниций.

В условиях экономии бюджетных средств финансирование программ развития гражданской службы из бюджетов субъектов Федерации проблематично. Вместе с тем важным является стимулирование субъектов Федерации по проведению экспериментов и разработке «пилотных» направлений.

Система государственной службы в этнических субъектах Российской Федерации, детерминированная развитием федерализма в 1990-е гг., в период стагнации федерализма переросла в иную форму развития. Вместе с тем это развитие носит автономный характер и имеет тенденцию к медленной, но планомерной модернизации.

Одним из главных результатов федерализма 1990–2010 гг. является возникновение федералистского правосознания, связанного с этничностью, появление устойчивых установок о необходимости формирования органов государственной власти из представителей «титульных» этнических групп.

Таким образом, в постсоветский период происходит кристаллизация этнического фактора и его воплощение в систему институционализирующихся норм неписанного характера, аккумулирующую совокупность правовых установок и этнообременненных правил, обуславливающих влияние на государственную службу в субъектах Российской Федерации.

Глава пятая — «Тенденции политического регулирования и деятельности государственной службы Российской Федерации» — посвящена изучению политического потенциала государственной службы Российской Федерации в условиях административной реформы (§ 1), выявлению политических проблем эффективности государственной службы Российской Федерации (§ 2), выявлению правовых и функциональных возможностей расширения политического участия государственных служащих в процессе государственного управления (§ 3), предложениям по направлениям модернизации государственной службы в условиях совершенствования институтов правового государства и гражданского общества (§ 4).

Автор считает, что незавершенность политико-административных преобразований в Российской Федерации в 1990-е гг. обусловила задачу проведения последовательного реформирования российской государственно-управленческой системы по нескольким ключевым направлениям. Первое — разграничение полномочий между тремя уровнями публичной власти. Второе — реформа государственной службы, определение статуса государственного служащего. И третье — модернизация устройства исполнительной власти.

Через методологию «микрополитических отношений» рассматривается возможность повышения субъектной роли государственных гражданских служащих в процессе обеспечения функций органов исполнительной власти, которая связана с повышением статуса аппаратных должностей среднего звена до уровня государственных должностей государственной службы.

Организационно-структурная трансформация (модернизация) органов исполнительной власти невозможна без изменения характера внутриаппаратных отношений, то есть служебных отношений между соподчиненными государственными служащими. В данной связи предлагается переход к диспозитивному методу регулирования государственно-служебных отношений взамен императивного, благодаря чему с социальной стороны властно-принудительный характер служебных отношений трансформируется в диалог по выработке политического или административного решения, принимаемого данным органом власти.

На этапе реформирования государственной службы Российской Федерации важным остается вопрос создания единой и целостной многоуровневой системы управления государственной службой.

Формирование системы управления государственной службой в Российской Федерации прошло несколько этапов, определяемых политическими событиями, нашедшими отражение в принятии законодательных и других нормативных актов.

Первый этап формирования системы управления государственной службой начался с момента распада СССР и длился до середины 90-х гг. ХХ в. Его начало связано прежде всего с Указом Президента РСФСР от 28 октября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР».

Начало второго этапа (1995–2000 гг.) связано со вступлением в силу Федерального закона Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Третий этап (2000 г. — наше время) характеризуется существенным урезанием полномочий региональных органов власти; начался он с принятием Федерального закона от 31 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» и продолжился утверждением Президентом Российской Федерации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации и федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)». Он связан с планированием и проведением мероприятий по формированию системы государственной службы Российской Федерации.

Однако система государственной службы Российской Федерации не создана. Это обусловливает необходимость концептуальной разработки новых организационных принципов структурирования. К таким основным принципам автор относит: принцип единого управления государственной службой; принцип автономного функционирования; принцип публичности, обеспечивающий связь с общественными объединениями и гражданами.

В соответствии с Федеральным законом № 58-ФЗ (глава 3) основными направлениями деятельности государственного органа по управлению государственной службой являются: 1) правовое регулирование государственной службы; 2) кадровое обеспечение государственной службы; 3) финансирование государственной службы; 4) контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов.


загрузка...