Управление социально-экономическим развитием регионов: теория и методология (19.10.2009)

Автор: Докальская Вера Калиновна

4. Разработана методика, позволяющая оценить реальные условия жизни населения на территории региона и решить задачу оптимального распределения бюджетных средств по наиболее важным направлениям развития социальной инфраструктуры, связанной со спецификой региона. Методика основана на сочетании в исследовании сравнительной оценки уровня развития социальной сферы, сопряженного статистического анализа и анкетирования, проведенных на территории региона. Предложенная методика оценки состояния социальной сферы региона подтверждает правоту экспертов, доказывающих социально-экономическую несостоятельность попыток осуществления региональной политики и реализации муниципальной реформы в рамках единых для всех субъектов РФ и муниципальных образований схем (Пункт 5.12 Паспорта специальностей ВАК).

5. На основе обобщения имеющихся материалов зарубежных и отечественных ученых и экономистов по проблемам социально-экономического развития регионов с позиции развития федеративных отношений уточнено понятие сущности и содержания федерализма в России как основы бюджетно-налоговых отношений между федеративными, региональными и местными органами власти, которые являются фундаментальной предпосылкой изучаемой проблемы – управления социально-экономическим развитием регионов (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

6. Изучение ретроспективы формирования федеративных и бюджетных отношений позволило сделать вывод, что при распределении государственно-властных полномочий существуют определенные закономерности, позволяющие устойчиво функционировать федерации, присущи и российской модели федеративного устройства. Тем не менее, укрепление федерализма в России требует решения проблемы местного самоуправления и повышения эффективности государственной политики (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

7. Выявлены основные недостатки действующей системы финансовых взаимоотношений между Федеральным центром и регионами, заключающиеся в:

- резкой дифференциации регионов по уровню бюджетной обеспеченности, а также огромных диспропорциях в их социально-экономическом развитии;

- чрезмерной централизации средств в федеральном центре и несоответствии полномочий регионов их доходной базе, порой сопровождающейся неэффективным расходованием средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве финансовой помощи из федерального бюджета;

- отсутствии заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов, порождающем так называемое «иждивенчество»;

- отсутствии нормативной базы для обоснования потребностей в бюджетных расходах (Пункты 5.15, 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

8. Предложена модернизация системы рационального распределения финансовых потоков между Федеральным центром и регионами, которая включает механизмы, позволяющие региональной власти более полно использовать собственный налоговый потенциал и получить принципиально новую оценку о финансовой ситуации в регионе (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

9. Предложена методика по определению обоснованных направлений распределения бюджетных средств, учитывающая местные социально-экономические особенности развития муниципальных образований и направленная на повышение их рационального перераспределения и создания условий для эффективного управления социально-экономическим развитием региона (Пункт 5.17 Паспорта специальностей ВАК).

Апробация результатов исследования осуществлялась на региональном уровне. В учреждениях и на предприятиях АПК (и других отраслей) проводился мониторинг уровня развития производственной и непроизводственной инфраструктуры, а также социально-трудовой сферы региона; проводилось выборочное анкетирование населения.

Основные идеи, развиваемые в диссертационной работе, новые положения и выводы докладывались и обсуждались автором на Международной научно-практической конференции «Современные проблемы рационального использования ресурсов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2001), Международной научно-практической конференции «Социально-экономическое развитие АПК: региональный аспект» (Орел, ОрелГАУ 2002), III научно-практической конференции «Современное состояние и основные тенденции развития хозяйствующих субъектов аграрной сферы экономики России» (Орел, ОрелГАУ 2003), Научно-практической конференции «Экономический рост и трансформация стратегии реформ: опыт, противоречия, факторы обеспечения» (Орел, ОРАГС 2003), IV научно-практической конференции «Проблемы экономической динамики и роста в АПК (региональный аспект)» (Орел, ОрелГАУ 2004), Международной научно-практической конференции «Социально-экономические преобразования в аграрном секторе региона: итоги и перспективы» (Орел, ОрелГАУ 2005), Межрегиональной научно-практической конференции (Чебоксары 2006), Научно-практической конференции «Обеспечение устойчивого экономического роста АПК в условиях реализации приоритетного национального проекта» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Развитие инновационных процессов в АПК» (Орел, ОрелГАУ 2006), Научно-практической конференции «Приоритетное развитие АПК – как фактор продовольственной безопасности России» (Орел, ОрелГАУ 2008), ВНИИЭиН Ростова-на-Дону.

Большая часть результатов исследования, представленного в диссертации, изложена автором в курсах доклады бюджета «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Бюджет и бюджетная система РФ», «Финансы». Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы также применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».

Полученные научные результаты используются в учебном процессе ОрелГАУ. Ряд положений и концептуальных решений диссертационной работы применимы в преподавании и изучении курсов «Региональная экономика и управление», «Система государственного и муниципального управления».

По теме диссертации опубликовано 41 научная работа, объемом 63,1 п.л., из них лично автора 61,5 п.л., в том числе: 3 монографии, 11 статей в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендуемых ВАК для публикаций основных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора наук.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав, заключения и списка литературы, включающего 256 наименований, 21 приложение. Работа изложена на 350 страницах, содержит 52 таблицы и 10 рисунков.

В первой главе «Теоретико-методологические основы управления социально-экономическим развитием регионов Российской Федерации» дана авторская трактовка региона как объекта региональной политики и вместе с тем субъекта управления. Исследуются критерии и классификация регионального социально-экономического типа территорий.

Во второй главе «Формирование и развитие федеративных отношений в государственном устройстве РФ» рассмотрена ретроспектива формирования федеративного государственного и бюджетного устройства. Представлено авторское видение состояния экономических федеративных отношений в РФ и перспектива их развития.

В третьей главе «Современные методы оценки региональной экономической политики» дан анализ и сравнение уровня социально-экономического развития субъектов Федерации в общем экономическом потенциале России. Исследованы проблемы проявления региональной асимметрии, ее масштабы, тенденции изменения. Обоснована необходимость государственного регулирования механизма взаимоотношений между центром и регионами с целью снижения региональной дифференциации.

В четвертой главе «Управление социально-экономическим развитием региона (Орловской области)» рассматриваются методологические аспекты экономического механизма взаимоотношений между федеральным Центром и регионами (на примере Орловской области). Выявлены недостатки действующего экономического механизма взаимоотношений между федеральным центром и регионами. Дано обоснование методики анализа и оценки социально-экономического потенциала регионов.

В пятой главе «Направления обеспечения устойчивого социально-экономического развития региона» излагается разработанная автором модель развития социальной сферы области и муниципального образования, как пилотного объекта. Представлена методология установления приоритетных направлений развития социальной инфраструктуры территории региона и повышения эффективности использования финансовых ресурсов.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Выявлены недостатки в действующей системе перераспределения финансовых ресурсов между органами власти различных уровней, являющиеся следствием неразвитости федерализма в РФ как основы государственного регулирования территориального развития.

В процессе исследования проведен сравнительный анализ различных подходов к определению понятий «федерализм», «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», механизм которых является наиболее важным аспектом целостности государства и «региональной справедливости». Основным недостатком в раскрытии категории «бюджет» сегодня является слишком очевидная противоречивость различных трактовок. Сложность выявления сущности бюджета обусловлена его многогранностью как явления. По нашему мнению бюджет представляет собой систему экономических отношений, опосредованных денежными средствами по поводу образования, распределения и расходования этих средств, необходимых для обеспечения функций государства и повышения благосостояния населения. Выявлено, что проблема содержания категорий, определяющих сущность межбюджетных отношений, имеет исторический аспект, который менее всего исследован. Несмотря на исследования широким кругом авторов бюджета, его роли в социально-экономическом развитии общества, влияние на происходящие преобразования в России требуют дополнительного изучения сущности бюджета, выравнивании территориального развития субъектов Федерации, комплексного рассмотрения проблем построения бюджетной системы страны; содержания бюджетного федерализма и межбюджетных отношений.

Представление в научной литературе межбюджетных отношений в основном как сферы распределительных отношений на наш взгляд слишком узко. Под межбюджетными отношениями следует понимать механизм взаимосвязей различных звеньев бюджетной системы, обеспечивающий ее существование и базирующийся на принципах бюджетного федерализма. В России, как федеративном государстве, бюджетно-налоговые отношения между федеративными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. Тем не менее, до настоящего времени данное понятие законодательно не закреплено, что порождает противоречивость и неясность в его понимании и фактически является первопричиной проблемы межбюджетных отношений. Определения бюджетного федерализма можно сконцентрировать и изложить как отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов субъектов Федерации, т.е. принципов федерализма.

Сегодня федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. Двойственность этого процесса вызвана, с одной стороны, стремлением к большей самостоятельности в административной системе со стороны территорий, которое сочетается с признанием центром определенной политической автономии в исторически сложившихся регионах, жизнеспособных с территориальной, экономической и культурной позиций. С другой стороны, федерализм традиционно определяется как течение к централизации территорий, поскольку вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов Федерации.

Федерализм, традиционно характеризующийся наличием разноуровневого государственного управления, не сводится к взаимоотношению центрального правительства и субъектов как федеральных подсистем. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам и т.п.).

Изучение опыта федеративного строительства в различных странах позволяет выявить определенные закономерности при распределении государственно-властных полномочий. Так, все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, социальной, культурной, экологической и др. находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательством многих из них предусматривается право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов Федерации (ФРГ, Аргентина, Мексика, Бразилия).

В соответствии с Конституцией РФ на региональные и местные власти возлагается ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг, а также обязанность использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. При этом важнейшие вопросы в области экономики и финансов решаются путем нахождения компромисса между различными участниками управления государством.

Для организации страны в форме федерации требуются сопоставимые социальные и экономические институты на разных уровнях власти для обеспечения необходимой координации. Кроме того, в системе не должны преобладать отдельные группы экономически сильных регионов. Не последнее значение имеет наличие финансового потенциала на всех региональных уровнях управления. Как известно, до 1991 г. в СССР существовал единый государственный бюджет, в котором каждый вышестоящий бюджет включал в себя нижестоящий, а бюджетная система отличалась высокой степенью централизации финансовых средств на уровне союзного бюджета и бюджета союзных республик. Очевидно, что такая ситуация в межбюджетных отношениях с вышестоящими бюджетами не позволяла местным бюджетам эффективно развивать экономику и социальную сферу на местах.

Главная тенденция развития федерализма в России связана с укреплением основ федеративного государства как единого целостного государства с широкой самостоятельностью субъектов Федерации.

Однако на развитие межбюджетных отношений влияет ряд объективных условий: 1) большое число субъектов Федерации ставит вопрос о необходимости более тесного сотрудничества и взаимодействия смежных регионов;

2) исключительно сильное разнообразие природно-климатических, ресурсных, демографических, этнических факторов развития регионов является причиной значительного неравенства в их социально-экономическом развитии;

3) усложненная административно-территориальная структура страны и фактическое правовое неравенство различных регионов приводит к асимметричности российского федерализма.

Рассматривая функции бюджетного выравнивания, следует выделить, во-первых, функцию предотвращения эффекта асимметрии в результате внешних воздействий; во-вторых, функцию перераспределения, сокращающего различия в налоговом потенциале, вызванные экономической дифференциацией регионов.

Практика показывает, что для систем выравнивания характерен существенный недостаток – выравнивание различий в доходах может служить причиной снижения стимулов к поощрению экономической деятельности. Это приводит к выводу о необходимости четкого и обоснованного разграничения расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы как основного стимулирующего фактора в межбюджетных отношениях.

Становление бюджетной системы России происходило в несколько этапов, процессы в каждом из которых отражали изменения, происходящие в общественно-политическом устройстве государства. Однако, если вернуться хотя бы к определению бюджетной системы, существующему сегодня в различных источниках, то становится понятно, что реформирование ее не окончено и что предстоит еще решить много проблем, касающихся бюджетного устройства государства, устранить ряд противоречий в практике межбюджетных отношений и разграничений прав и полномочий органов власти.

2. С точки зрения исторического развития общества проведена систематизация теоретических основы понятий «регион» и «региональная политика» с целью достижения более достоверной оценки воздействия центральных органов власти на экономическое развитие отдельных территорий.

Одним из серьезных пробелов, на наш взгляд, является повсеместное использование, как в бюджетном законодательстве, так и в научной литературе терминов «субъект Федерации» и «регион» как синонимов. Даже в бюджетном кодексе РФ между этими понятиями ставится фактически знак равенства. Данная неопределенность происходит от неопределенности понимания термина «регион», так как в литературе нет четкого, однозначного толкования этого понятия. Определения региона можно встретить от предельно краткого, например, «регион – это субъект не только финансовой, но и политической жизни страны» до весьма пространного, либо достаточно абстрактного.

Смешение понимания терминов обусловлено причинами, происходящими в связи с изменениями политического устройства и социально-экономических отношений в обществе.


загрузка...