Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации в постсоветский период (теоретико-методологический аспект) (19.03.2012)

Автор: Ермолаева Анна Всеволодовна

В параграфе «Общие принципы подготовки нормативных документов органов исполнительной власти» анализируются соответствующие методики, установленные федеральными нормативными актами, организационно-нормативными документами органов исполнительной власти субъектов РФ.

Выявлено, что подготовка нормативных документов не закрытая, консервативная процедура, а реагирующая на происходящие структурные и функциональные изменения в системе органов исполнительной власти. Об этом, прежде всего, свидетельствуют многочисленные изменения и дополнения, вносимые в нормативные и локальные правовые акты, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти в данной сфере. Значительная часть изменений способствует совершенствованию процедуры подготовки нормативных правовых актов. В отношении федерального уровня это становится возможным, в том числе, и путем введения в процедуру их подготовки обязательного документального сопровождения, выраженного в установлении конкретных видов документов, унификации внешней формы и содержания определенной их части.

Однако неадекватность используемой документоведческой терминологии, неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в зависимости от практической ситуации, приводит к определенным противоречиям в изложении самой методики, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.

Показано, что особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные новеллы методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов.

В целях упорядочения анализируемого процесса сформулирован вывод о целесообразности изложения основных положений и единых принципов подготовки нормативных документов, как на федеральном, так и региональном уровнях в соответствующем разделе кодифицированного нормативного правового акта, регулирующего правотворческую деятельность органов исполнительной власти. В этом разделе основное внимание должно быть уделено документоведческим аспектам в части используемых понятий и их определений, обеспечивающим их адекватное восприятие, унификацию основных документированных процедур, связанных с подготовкой нормативного документа.

В свою очередь особенная часть кодифицированного нормативного правового акта может содержать нормы, отражающие индивидуальные особенности их подготовки в зависимости от конкретного вида нормативного документа или его содержания.

Последующий анализ порядка разработки отдельных видов нормативных документов, свойственных постсоветскому периоду, позволит определить, насколько оправдан предлагаемый подход к установлению методики подготовки.

Параграф «Сущность целевой программы как официального документа и методика разработки». Из имеющегося многообразия разновидностей программных документов постсоветского периода выделены целевые программы как федерального, так и регионального уровней, которые по своей сути являются нормативными документами, утверждаемыми уполномоченными субъектами права, требующими финансовых и материальных затрат, поэтапной реализации, включающими систему приоритетных мероприятий, направленных на достижение общественно значимых целей.

Установлено, что данный вид документа не содержится в перечне нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и практически не упоминается в региональных правовых системах. Между тем, как на федеральном, так и на региональном уровнях разработаны методики подготовки данной категории документов, содержащиеся в законах и подзаконных актах.

Показано, что компонентами федеральной целевой программы (ФЦП) могут быть подпрограммы по соответствующему направлению, а также программы регионального уровня, что является отличительной особенностью ее структуры. Изложение в одном документе алгоритма подготовки ФЦП, включающего, в том числе, технологию документирования каждого этапа обуславливает особенность методики её разработки.

Из комплекса документов, сопровождающих процедуру разработки целевой программы, прежде всего, следует выделить концепцию, как особый вид документа в системе правовой документации, которая, по своей сути является основой разработки программного документа, а в дальнейшем становится его неотъемлемой содержательной частью.

В результате анализа сформулированы следующие выводы:

наличие в процедуре подготовки целевой программы этапов, присущих методике разработки законодательных актов, свидетельствует о месте данного вида документа в иерархии нормативных актов исполнительной ветви власти. Однако восприятие постановления Правительства РФ, оформляющего заключительную стадию подготовки целевой программы, в качестве основного документа нивелирует сущность целевой программы что, в конечном итоге, сказывается как на ее внешней форме, так и на восприятии ее номинального признака при классификации документального фонда органа исполнительной власти;

информационно-аналитические документы, как результат мониторинга письменных и устных обращений граждан, должны стать одним из обязательных компонентов в методике подготовки целевых программ, обеспечивающим внешний взгляд пользователя на предоставляемые государственные услуги.

В параграфе «Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) как инновационные нормативные документы постсоветского периода» показано, что данные виды документов появились как ответ на требование создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества. Рассмотрена эволюция возникновения данных видов документов и приобретения ими статуса нормативных актов. Рассмотрена система регламентов исполнительной ветви власти и отмечена взаимосвязь с Генеральным регламентом 1720 г., появление которого также явилось результатом административной реформы в Российском государстве.

Выявлено, что требования концептуального характера, предъявляемые к содержанию регламентов, обусловили формирование новых подходов к построению функциональных систем документации, основанных на выстраивании цепочки документов, сопровождающих конкретные административные процедуры в ходе исполнения государственной функции (реализации государственной услуги). Это «принципиально новые документы, детально прописывающие порядок решения вопроса… по существу административные регламенты с позиции делопроизводства детализируют работу с документами при решении конкретных вопросов, дополняя, таким образом, инструкцию по делопроизводству, устанавливающую лишь общий порядок работы с документами».

Обозначена проблема разработки самих административных регламентов и порядка документирования основных этапов его подготовки. В связи с этим анализируются понятия «стандарт государственных услуг», «экспертное заключение» и др. Формулируется вывод о необходимости совершенствования алгоритма подготовки регламента-документа, а не регламента-текста. Решению этой задачи может способствовать принятие федерального закона «Об административных регламентах». Эффективность предлагаемого «документа о документах», в случае его принятия, будет более значимой, если в нем найдет отражение полная процедура разработки административных регламентов, включая и ее документационное сопровождение, обеспечивающая соблюдение органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях единых правил, установленных законом.

Проведенный в данной главе анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

одним из основных принципов организации деятельности по подготовке нормативных актов исполнительной ветви власти должно стать установление исчерпывающего видового состава, определение качественных характеристик конкретных наименований видов документов в соответствии с их назначением на основе отечественных традиций и действующей системы государственного управления;

наиболее эффективным способом регламентации методики подготовки нормативных правовых актов является разработка «документов о документах»;

использование методов унификации и дифференциации позволяет, с одной стороны, выявить общие этапы в технологии подготовки нормативных актов и установить порядок их реализации, с другой – обеспечить уникальность методики разработки конкретного нормативного документа, специфику внешней формы и содержания;

легитимность принятых нормативных актов зависит от использования метода документирования обязательных процедур его подготовки;

методика разработки административных регламентов должна обеспечить формирование функциональных систем документации, сопровождающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг.

Основные результаты работы

Сформулирован комплекс мер, направленных на совершенствование организационно-правового регулирования процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти.

Сформулировано определение понятия «нормативный правовой акт» с позиций документоведения.

Разработаны предложения по гармонизации терминологии, используемой при регламентации процессов документообразования и управления документированной информацией в органах государственной власти в различных областях научного знания – праве, документоведении, информатике.

Разработаны предложения по оптимизации видового состава нормативных документов Российской Федерации и субъектов РФ на основе отечественных традиций и дифференцированного подхода.

Обоснованы принципы, способы и методы унификации документов, отражающих правотворческую деятельность. Разработаны предложения по унификации: внешней формы законов и конкретных видов нормативных правовых актов; внешней формы и содержания документов, оформляющих правотворческий процесс.

Разработана концепция формирования системы документации, отражающей правотворческую деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Установлены методологические особенности документирования законотворческого процесса и подготовки нормативных документов органов исполнительной власти.

Предложена новая методология классификации и индексации законодательных и нормативных актов, направленная на обеспечение систематизации подлинников документов на бумажных носителях, а также на создание интегрированных информационных поисковых систем федерального и регионального уровней.

Разработан новый принцип формирования дел, отражающих законотворческий процесс и порядок его формализации в номенклатурах дел законодательных (представительных) органов.

Основной результат работы состоит в решении научной проблемы, связанной с разработкой теоретико-методологических основ оптимизации процессов документообразования в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.

Основное содержание и выводы

диссертации изложены в следующих публикациях:

Монография:

Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Саратовской области. - Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004. – 192 с.

Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации результатов докторских диссертаций:

Ермолаева А.В. Регламентация информационно-документационного обеспечения в системе органов исполнительной власти //Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21). С. 33-40.


загрузка...