Административная ответственность: проблемы и пути совершенствования (15.11.2010)

Автор: Серков Петр Павлович

Уяснение роли института административной ответственности невозможно без исследования того, изменились ли ее современный облик и внутреннее содержание. Необходим анализ того, насколько доктринальное понимание административной ответственности, сложившееся в предыдущие годы, соответствует современным реалиям как в отношении материально-правового, так процессуального правоприменения.

Важно выяснить, за счет каких механизмов происходит единообразное применение норм законодательства об административной ответственности, достигает ли оно ожидаемого обществом эффекта. Увеличение объема законодательного регулирования административной ответственности в связи со значительным увеличением составов административных правонарушений, их сложностью обуславливает актуальность вопроса о том, сможет ли наука административного права и далее также своевременно предлагать эффективные методы и способы правового регулирования административной ответственности, а в необходимых случаях конструктивную ее модернизацию.

Межотраслевой характер административной ответственности, с помощью которой защищаются общественные отношения, регулируемые большинством отраслей права (конституционного, финансового, налогового, экологического идр.), требует четкого ее отграничения от других видов юридической ответственности. В связи с этим необходимо ответить на вопрос, в достаточной ли степени оптимизировано правовое регулирование административной ответственности применительно к нормам налогового, бюджетного, экологического, природоохранного законодательства. Следует выяснить, определены ли правовые научно-обоснованные критерии, позволяющие прийти к выводу, что в конкретном случае имеет место не административное, а иное правонарушение, а следовательно, и иной вид ответственности, например, налоговой. Достаточно аргументированные ответы на эти чрезвычайно вопросы пока отсутствуют.

Соответственно, более точно следует определить круг отношений, которые должны регулироваться правовыми нормами об административной ответственности. Изучение данной стороны административной ответственности имеет существенное (как доктринальное, так и прикладное) значение.

Кроме того, недостатком современных исследований административной ответственности, на наш взгляд, следует признать отсутствие единой концепции данного института. Как правило, анализируются отдельные стороны административной ответственности с различной степенью их детализации. Но не менее важным являются представления о том, как эти элементы взаимодействуют между собой, образуя единое функционирование института административной ответственности. Необходим системный подход, который позволит комплексно взглянуть не только на проблемы, но и пути совершенствования административной ответственности.

Степень разработанности проблемы. В российской науке административного права на сегодняшний день сформировались и развиваются определенные взгляды на роль, содержание, принципы административной ответственности. Вопросы ее применения, осуществление производства по делам об административных правонарушениях конкретными субъектами административной юрисдикции всегда являлись предметом научных исследований.

Досоветский период можно охарактеризовать как период формирования не только науки административного права, но и административной юстиции. В конце XIX – начале XX в. выходят научные труды русских ученых: И.Е. Андриевского, А.Д. Градовского, В.О. Дирюжинского, Н. Муравьева, А. Трифонова, В. Фукса, других исследователей. В них и, особенно, в трудах Н.М. Коркунова («Очерк теорий административной юстиции» - 1885 г.), И. Тарасова («Личное задержание как полицейская мера безопасности» - 1886 г.); А. Трифонова («О мерах принуждения по прусскому и нашему законодательствам» – 1886 г.) рассматриваются вопросы правосудия, полномочия судебных и административных органов по правовой оценке и разрешению споров, применению предусмотренных законом санкций.

Среди ученых докодификационного периода (1917–1984 гг.), исследовавших различные аспекты административной ответственности, следует отметить труды М.Д. Загряцкова («Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» -1924 г.); П.Н. Карадже-Искрова («Новейшая эволюция административного права» - 1927 г.); В.Н. Дурденевского («Лекции по праву социальной культуры» - 1929 г.). И.Н. Ананов в своей работе 1925 г. «Очерки федерального управления СССР (Народные комиссариаты СССР)» обосновал решающий принцип деятельности советских органов управления – федерализм и впервые проанализировал деятельность исполнительно-распорядительных органов. К этому же периоду относятся труды по совершенствованию законодательства об административной ответственности: С.М. Гурвича о применении административных взысканий, А.М. Турубинера об обязательных постановлениях и административных взысканиях, В. Власова об обязательных постановлениях исполкомов Советов и административных взысканиях. В 1926 г. этими и другими исследователями впервые обозначена проблема охраны прав личности и искоренения из практики тенденции увлечения административными взысканиями.

Большой вклад в развитие теории административной ответственности был внесен в послевоенный период. Это в первую очередь работы Д.Н. Бахраха («Советское законодательство об административной ответственности» - 1969 г.); И.А. Галагана («Административная ответственность в СССР» – 1970 г.); А.Е. Лунева («Государственный контроль в СССР» - 1951 г. и «Административная ответственность за правонарушения» - 1971 г.); Л.Л. Попова («Убеждение и принуждение» - 1968 г.); В.Д. Сорокина («Административно-процессуальное право» – 1972 г.); Н.Г. Салищевой («Административный процесс в СССР» – 1964 г. и «Гражданин и административная юрисдикция в СССР» - 1970 г.); С.С. Студеникина (диссертация на соискание доктора юридических наук «Советская административно-правовая норма и ее применение» - 1949 г.).

Современный период знаменателен трудами по административной ответственности А.Б. Агапова, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Т.В. Ворошиловой, В.В. Денисенко, А.С. Дугенца, Л.А. Калининой, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, М.Я. Масленникова, Н.П. Мышляева, М.И. Никулина, Л.Л. Попова, Б.Ф. Россинского, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, А.А. Стахова, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряна, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова А.Ю. О.М. Якубы и ряда других ученых.

Вместе с тем до настоящего времени системное и фундаментальное исследование теоретических и прикладных проблем административной ответственности на основе новейшего законодательства современной России, ее материально-правовой и процессуальной составляющих отсутствует. Этот пробел восполнен в настоящей диссертации.

Объектом диссертационного исследования выступает система общественных отношений, складывающихся в сфере правотворчества и применения норм административной ответственности, в том числе в процессе осуществления судьями судов общей юрисдикции судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

Предмет диссертационного исследования образуют сущность и содержание административной ответственности, ее роль в обеспечении правопорядка; основные теоретические и прикладные проблемы развития материальных и процессуальных правоотношений в связи с административной ответственностью; законодательное регулирование в указанной сфере.

Целью диссертации является разработка совокупности теоретических положений и практических рекомендаций, обеспечивающих новое представление об административной ответственности, эффективности функционирования ее механизма.

В интересах достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:

1. Разработать теоретические положения и обосновать критерии административной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности.

2. Проанализировать современное состояние теоретических позиций, касающихся сущности и содержания административной ответственности, и установить ее роль в реализации административно-деликтного законодательства.

3. Определить место административной ответственности в системе юридической ответственности и сформулировать критерии разграничения административной и иных видов юридической ответственности.

4. Сформулировать необходимые и достаточные признаки понятий «административное правонарушение» и «административная противоправность» как основания административной ответственности, определить критерии их соотношения и разграничения.

5. Дать объективную оценку современного состояния законодательства об административных правонарушениях, выявить основные тенденции и направления его развития, аргументировать научные выводы, законодательные предложения и практические рекомендации по совершенствованию порядка привлечения к административной ответственности.

6. Выявить проблемы развития материально-правовых и процессуальных отношений в связи с административной ответственностью, в целях обеспечения прав и законных интересов субъектов административной ответственности, баланса публичных и частных интересов, предложить меры по их гармонизации.

7. Выявить особенности конструкции компетенционных норм (ст. 23.1–23.71 КоАП РФ).

8. Сформулировать понятие административной юрисдикции, предложить систему ее субъектов, их предметную компетенцию. Обосновать теоретические предпосылки административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

9. В целях защиты прав и законных интересов участников административного процесса предложить меры совершенствования процессуальных норм, определяющих порядок реализации административной ответственности.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования явились общие и частные научные методы познания объективной действительности. В работе использованы сравнительно-правовой, логико-юридический, конкретно-социологический, статистический, исторический методы исследования.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды по общей теории права, а также современные достижения науки административного, международного, конституционного, уголовного, уголовно-процессуального права.

Нормативной базой диссертации являются международные правовые акты, отечественное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда России, правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Эмпирическая база исследования. Автором по специально разработанной программе изучены в Верховном Суде Российской Федерации, районных судах г. Москвы, Ульяновской, Ярославской и Ростовской областей в период с 2001 по 2010 гг. 750 дел об административных правонарушениях. Проведен анкетный опрос 150 федеральных и 180 мировых судей.

Автором в течение последних 7 лет обобщена практика судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях и решений по жалобам на постановления судей по указанным делам в судах субъектов Российской Федерации и в Верховном Суде Российской Федерации. Были также изучены статистические данные, характеризующие динамику административных правонарушений в свете действия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При подготовке работы использованы статистика Верховного Суда Российской Федерации, материалы семинаров, проведенных им с судьями во всех регионах страны по вопросам применения в судах общей юрисдикции законодательства об административной ответственности.

Помог автору при выявлении проблем административного судопроизводства и административной юрисдикции, а также в разработке практических рекомендаций многолетний опыт работы судьей, в том числе применительно к административному судопроизводству.

Положения, выносимые на защиту:

1. Юридическая ответственность представляет собой особую правовую форму реакции государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюся в совокупности установленных государством материальных и процессуальных правовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольно не желающего соблюдать установленные нормы поведения, к должному поведению и возложения обязанности претерпевать неблагоприятные для него последствия, а также достижения цели предупреждения правонарушений.

Это определение учитывает специфику современных видов юридической ответственности и значительным образом отвечает требованиям универсальности. Оно подчеркивает институциональность юридической ответственности, а также возможность привлечения к ответственности виновного и оправдания невиновного. Такое понимание юридической ответственности подразумевает все существующие способы воздействия на правонарушителя, то есть как наказательный, восстановительный или компенсационный, так и профилактический или предупредительный.

2. Административная ответственность есть комплексный правовой механизм реагирования государства на проявление административной противоправности, содержащий материально-правовые основания и процессуальный порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Основу (основания) административной ответственности составляют дифференцированная административная противоправность, состав административного правонарушения, административное наказание (материально-правовой аспект) и процессуальная форма.

3. Видами юридической ответственности являются традиционно принятые в юридической доктрине гражданско-правовая, уголовная, дисциплинарная и административная.

Противоправность иных видов правонарушений (в финансовой, бюджетной, налоговой, экологической и иных сферах) и противоправность административных правонарушений по своей сущности идентичны. Видовая специфика противоправности в этих сферах общественных отношений не выявлена ни законодательством, ни в научных исследованиях. Нарушение законодательства в них влечет за собой применение санкций гражданско-правового, уголовного, административного или дисциплинарного наказания.

Выделение в качестве самостоятельного вида ответственности (финансовой, бюджетной, налоговой, экологической и других) не основано ни на объективных критериях, ни на каких-либо характерных особенностях правонарушения в этих сферах, а потому вряд ли возможно.

4. Меры, применяемые к лицу за нарушение порядка в судебном заседании, именуемые в науке гражданского и уголовного процесса как процессуальная ответственность, по сути дела являются мерами административной ответственности, поскольку их основаниями является административная противоправность.


загрузка...