Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России (15.08.2011)

Автор: Аникин Сергей Борисович

Исследование динамики изменений указанного Закона свидетельствует, что современная практика развития отношений по всему спектру предмета совместного ведения в качестве приоритетного избрала административный способ распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Современная модель российского федерализма характеризуется рядом особенностей: а) доминирование федерального центра над субъектами РФ в сфере властных полномочий и финансовых ресурсов; б) переход к законодательному, то есть административному разграничению полномочий, устанавливающему равный для всех субъектов РФ объем полномочий по предметам совместного ведения.

Общей чертой реализации предмета совместного ведения является примат федерального законодательства как единого источника федеральных и региональных исполнительных полномочий. На основании этого сформулирован вывод, что при такой схеме правового регулирования фактического разграничения полномочий по реализации совместного ведения не достигается. Происходит лишь системное распределение и перераспределение полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в административном порядке в рамках текущего федерального законодательства. Такой способ организации исполнительной деятельности наряду со сверхцентрализацией на федеральном уровне полномочий по реализации вопросов совместного ведения ведет к фиктивности полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения и формированию квази-федеративных отношений.

Авторская концепция комплексного реформирования института совместного ведения предусматривает переход от системного административного распределения и перераспределения полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней к конституционному разграничению полномочий Федерации и ее субъектов:

конституционное, позитивно-правовое закрепление материально-отраслевой структуры и структуры полномочий, представительных и исполнительных федеральных и региональных органов государственной власти с перечнями вопросов совместного ведения, по которым: а) Федерация осуществляет нормативное регулирование и исполнительную деятельность; б) принятие законов и контрольно-надзорная деятельность за их исполнением относятся к полномочиям Федерации, а практическая реализация возлагается на субъекты РФ; в) Федерация принимает рамочное законодательство, а субъекты РФ ( его конкретизируют и исполняют; г) субъекты Федерации принимают законы и исполняют их;

разграничение полномочий в сфере отраслевого законодательства совместного ведения по схеме: федеральные конституционные основы законодательства – федеральное законодательство – законодательство субъектов РФ. Федеральные конституционные основы непрямого действия, закрепляющие разграничение полномочий между федеральными (представительными и исполнительными) и региональными (представительными и исполнительными) органами государственной власти, позволят формировать различные схемы взаимодействия органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Конституционный статус придаст основам логическую взаимосвязь со ст. 72 Конституции РФ и стабилизирует законодательство.

Автор считает, что в реформированный таким образом институт совместного ведения будет положено нормативное закрепление полномочий всех органов государственной власти как по горизонтали, так и по вертикали. Таким образом будут созданы предпосылки для перехода на всех федеративных уровнях к единой формуле правового регулирования, действующей в развитых федерациях: «закон, принятый на конкретном федеративном уровне, – исполнительные полномочия соответствующего уровня по его исполнению в полном объеме – объект управления – ответственность за реализацию». Организация диагональных отношений: Федерация – принятие закона, субъект РФ – осуществление исполнительной деятельности станет импульсом для формирования институтов федерального парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и их должностных лиц и в конечном итоге приведет к формированию в Российской Федерации государственной властной вертикали «реального» типа.

Четвертая глава «Субъекты административно-правового регулирования предметом совместного ведения», состоящая их трех параграфов, посвящена анализу полномочий исполнительной деятельности в сфере совместного ведения Президента РФ, федеральных и региональных органов исполнительной власти Российской Федерации.

В параграфе первом «Полномочия Президента Российской Федерации по предмету совместного ведения» исследуются полномочия Главы государства в сфере совместного ведения. Сравнительно-правовой анализ показывает, что при конституционной организации президентской власти в зарубежных федеративных государствах с республиканской формой правления полномочия президента устанавливаются как федеральные. Они закрепляются исчерпывающе и не подлежат расширительному толкованию.

Особенность конституционной организации деятельности Президента РФ состоит в том, что его полномочия распространяются на все уровни государственного управления. Президент РФ выступает в качестве организатора и руководителя единой системы исполнительной власти России, которую он осуществляет персонально и через формируемые им структуры президентской власти (В.С. Чепиков).

С этих позиций диссертант характеризует полномочия Президента РФ как государственно-управленческие. В соответствии с нормативно-правовой основой выделяются конституционно формализованные и закрепленные в текущем федеральном законодательстве президентские полномочия по вопросам совместного ведения.

Конституция РФ закрепляет полномочия Президента РФ по управлению всей вертикалью исполнительной власти (ч. 2, 3 ст. 80, пп. «а», «б», «в», «д» ст. 83, ч. 1 ст. 85 Конституции РФ и т.д.).

В соответствии с ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» Президент РФ по вопросам совместного ведения осуществляет организацию: а) исполнительной власти и государственной гражданской службы в субъектах РФ; б) распределения полномочий по предмету совместного ведения между Федерацией и субъектами РФ.

Автор заключает, что предметное содержание полномочий Главы государства охватывает совместное ведение полностью. Реализуя функции государственного управления совместного ведения, Президент РФ воздействует на органы государственной власти всех уровней, определяет основные направления государственной политики. Президентские полномочия предусматривают управление отраслями совместного ведения «двойного» подчинения (образование, здравоохранение, медицина, социальное обеспечение, культура, физическая культура и спорт и т.д.), а также непосредственное руководство отраслями управления федерального подчинения (внутренние дела, юстиция и т.д.) (ч. 2 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве…»). Полномочия Президента РФ включают и регулирование отношений в отраслевом законодательстве совместного ведения.

Полномочия Главы государства по предмету совместного ведения персонифицированы и осуществляются как лично, так и в процессе руководства деятельностью Администрации Президента РФ и органами исполнительной власти (В.М. Манохин).

По мнению диссертанта, Администрация Президента РФ наделена широким спектром полномочий государственно-властного характера по всем направлениям президентской деятельности, выстраивающихся параллельно всей вертикали исполнительной власти. Такого рода параллелизм ведет к дублированию управленческих функций президентской администрацией органов исполнительной власти и, как следствие, к исполнительной конкуренции. По некоторым направлениям совместного ведения наблюдается дублирование полномочий Администрации Главы государства и полномочного представителя Президента, в частности, по вопросам организации контроля исполнения в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти.

Автор приходит к выводу, что деятельность Президента РФ, его Администрации, полномочных представителей в федеральных округах требует более четкого нормативного регулирования, которое может быть достигнуто с разработкой и принятием федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации».

В параграфе втором «Федеральные органы исполнительной власти и их полномочия по предмету совместного ведения» обосновывается, что российская федеративная модель распространяет полномочия федеральной исполнительной власти на все уровни государственно-правового регулирования. Конституция РФ и федеральное конституционное законодательство не разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения России и совместного ведения. В то же время федеральный характер полномочий центральных органов исполнительной власти является основополагающим для федеративных государств. Т. Джефферсон рассматривал передачу центральному правительству неограниченной власти в качестве зла большего, чем распад самого союза (А. С. Ященко).

Диссертант отмечает, что полномочия федеральных органов исполнительной власти по вопросам совместного ведения в отсутствие конституционной четкости определения федеральной и региональной составляющей распределены достаточно разнообразно. Организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения в целом возлагается на Председателя Правительства РФ и Правительство РФ. Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют государственно-правовой статус Правительства РФ, детализируют основные направления его деятельности, формы реализации полномочий. ФКЗ «О Правительстве…» конкретизирует правительственные полномочия по вопросам совместного ведения.

Соискателем констатируется, что в зарубежных федерациях полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти формализуются строго конституционно и в полном объеме. Это позволяет федерации и членам союза формировать автономные, компетенционно независимые структуры органов исполнительной власти, которые стабильны на протяжении длительного времени.

Вопросы же совместного ведения в России зачастую являются частью полномочий федеральных органов исполнительной власти наряду с вопросами исключительного ведения Федерации. Например, уголовно-юрисдикционная деятельность полиции формируется в границах исключительных федеральных полномочий, а полномочия по обеспечению общественного порядка, исполнения законодательства об административных правонарушениях относятся к совместному ведению.

Полномочия по предмету совместного ведения осуществляются: а) моноотраслевыми федеральными органами исполнительной власти, реализующими свою компетенцию в рамках одной отрасли и только по вопросам совместного ведения (например, Минкультуры России, Минюст России); б) федеральными отраслевыми комплексами управления, осуществляющими полномочия как по вопросам совместного ведения (Минобрнауки России, Минспорттуризм России, Минздравсоцразвития России), так и по всей исполнительной вертикали (Минприроды России).

Способ реализации полномочий центральной властью является ключевым признаком, отличающим конфедеративное государство от федеративного. В федеративном государстве полномочия центральной власти адресуются непосредственно субъектам права, а в конфедеративном центральная власть реализует свои полномочия посредством субъектов федеративного союза (А.С. Ященко).

Диссертант приходит к выводу, что по вопросу организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предмету совместного ведения приходится сталкиваться именно с проблемой реальности федеративных отношений в России. Конституционная формализация института совместного ведения предполагает неограниченные полномочия Федерации практически по всем направлениям правового регулирования и правоприменения. Решение данной проблемы лежит в плоскости конституционно-правового пересмотра положений, регулирующих как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов, так и его реализацию. Оптимальным в этой связи видится переход от обобщенного конституционного предмета совместного ведения к дифференцированной модели определения нормотворческих и исполнительных полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней.

В параграфе третьем «Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предмету совместного ведения» отмечается, что реализация предмета совместного ведения для органов исполнительной власти субъектов РФ является частью их общих полномочий. Перечень вопросов совместного ведения, реализуемых органами исполнительной власти субъектов РФ, закрепляется в конституциях, уставах субъектов РФ и законах субъектов РФ по вопросам организации исполнительной власти.

Анализ нормативного закрепления полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения в региональном законодательстве показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем, что сказывается на составе полномочий и их содержании (И.Л. Бачило).

Констатируется, что одни субъекты РФ в своих основных законах закрепляют предмет совместного ведения в соответствии с ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в виде закрытого перечня (например, Республики Адыгея, Бурятия, Коми, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Алтайский край, Краснодарский край, Ставропольский край и др.). Другие субъекты РФ обозначают предмет совместного ведения без раскрытия его содержания (например, Республики Алтай, Дагестан, Приморский край, Хабаровский край, Архангельская, Вологодская области и др.). Некоторые субъекты закрепляют детализированный открытый перечень вопросов совместного ведения с учетом особенностей субъекта РФ (Республика Кабардино-Балкария). Ряд субъектов РФ не закрепляет вопросы совместного ведения, а ориентируется на исключительную компетенцию субъекта РФ (например, Республики Башкортостан, Татарстан, Липецкая, Ленинградская области и др.).

Основой деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ является материально-правовая структура совместного ведения. Это говорит о том, что выстраивание полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ находится в непосредственной зависимости от материально-правового наполнения предмета совместного ведения в целом.

На основе анализа законодательства субъектов РФ диссертант обосновывает вывод о том, что на региональном уровне полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ не имеют отчетливой привязки к федеративно-правовому компоненту. Законодательство субъектов РФ об органах исполнительной власти общей компетенции закрепляет их полномочия по вопросам совместного ведения в виде: а) общих полномочий с детализированным открытым или закрытым перечнем полномочий в отдельных сферах государственного управления совместного ведения; б) закрытого или открытого обобщенного перечня полномочий в сферах совместного ведения без детализации.

Соискатель полагает, что такой подход регионального законодателя к нормативному закреплению полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ обоснован, так как ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» устанавливает, что деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение федерального и регионального законодательства.

С формально-юридической позиции такая широкая трактовка истоков полномочий региональных органов исполнительной власти объективна. Федеральный законодатель и Конституционный Суд РФ рассматривают эти органы (пп. 1, 2 ст. 20 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах …») как звено единой системы исполнительной власти, ответственное за реализацию на территории субъекта РФ федерального и регионального законодательства.

Автор считает, что обобщенный текущий нормативный подход федерального законодателя к определению полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ лишает их возможности предметно, в соответствии с установленными Конституцией РФ федеративными границами формализировать полномочия органов исполнительной власти, что ведет к стиранию границ уровней правового регулирования, определяющих федеративную природу российской государственности.

Диссертант убежден, что конституционное и уставное закрепление предметно-компетенционных сфер ведения органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом всего объема федеративного правового регулирования имеет ключевое значение для формирования полномочий органов исполнительной власти, раскрытия и нормативного закрепления системно-структурной организации исполнительной власти в субъектах РФ. Практика государственного управления доказала необходимость рассредоточения исполнительных полномочий между органами, составляющими единую систему власти. Нормативная фиксация полномочий предполагает четкое определение в нормативных актах компетенции каждого органа исполнительной власти (Ю.Н. Старилов).

Если федеральная система принята, то необходимо четко определить соответствующие законодательные права центра и регионов, и местное правительство должно иметь защиту от размывания своих прав центральным правительством. Успешно это осуществить можно только на основе письменной кодифированной конституции, так как в действительно федеральной системе этот вопрос не может произвольно решаться центральным правительством (Д. Денис Дербишайр, Ян Дербишайр).

Таким образом, для полноты объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предмету совместного ведения, очевидно, необходимы устойчивые конституционно-правовые ориентиры не только определения, но и перераспределения полномочий органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Отсутствие таковых негативно отражается на организационных параметрах системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Пятая глава «Правовые акты реализации предмета совместного ведения», включающая два параграфа, посвящена исследованию правовых актов управления, принимаемых на федеральном и региональном уровнях в процессе исполнительной деятельности по вопросам совместного ведения.

В параграфе первом «Федеральные правовые акты управления совместным ведением» отмечается, что федеральные правовые акты управления регулируют отношения по организации исполнительной деятельности в сфере совместного ведения, включая вопросы административного и договорного распределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти (ст. 26.7, 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…»).

Анализ практики государственного управления показывает, что решения, сформулированные по вопросам совместного ведения в актах Президента РФ и Правительства РФ, являются наиболее противоречивыми с точки зрения соответствия Основному Закону. В связи с этим Конституционным Судом РФ обоснован ряд ключевых правовых положений, расширяющих сферу действия правовых актов управления Президента РФ и Правительства РФ, в частности: а) о правомерности принятия Президентом РФ и Правительством РФ актов нормативного характера по вопросам совместного ведения; б) о конституционности полномочий Президента РФ на издание указов в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Диссертант считает, что таким образом Конституционный Суд РФ признал конституционными полномочия Президента РФ не только по опережающему правовому регулированию вопросов совместного ведения, но и по перераспределению конституционных полномочий по уровням правового регулирования. Так, были перераспределены полномочия в пользу Федерации по вопросам охраны общественного порядка.

Автором резюмируется, что государственно-управленческие полномочия Президента РФ предусматривают принятие актов в целях: а) организации исполнительной реализации предмета совместного ведения по всей вертикали исполнительной власти; б) распределения полномочий по предмету совместного ведения между Федерацией и субъектами РФ и организации исполнительной власти в субъектах РФ; в) организации исполнительной реализации материально-правового содержания предмета совместного ведения.

Правительство РФ издает акты нормативного характера по вопросам общей организации исполнительной деятельности по предмету совместного ведения на федеральном и региональном уровнях и в отдельных отраслях и сферах государственного управления совместного ведения. Акты Правительства охватывают следующие области: а) нормативное регулирование отношений, вытекающих из федерального законодательства совместного ведения; б) управление материальными отраслями совместного ведения, которое осуществляется федеральными органами исполнительной власти, находящимися в ведении Правительства РФ.


загрузка...