Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России (15.08.2011)

Автор: Аникин Сергей Борисович

Государственное управление социально-культурной сферой в основном осуществляется отраслевыми комплексами управления и ее материально-отраслевое содержание включает: а) отрасли правового регулирования (образование, наука, культура и т.д.); б) подотрасли правового регулирования (объекты, составляющие культурное наследие); в) отраслевые объекты, подпадающие под общее и специальное административно-правовое регулирование (охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и особо охраняемые природные территории).

Особенность полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики состоит в том, что они охватывают как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с вертикальной и горизонтальной соподчиненностью материально-отраслевое содержание социально-культурной и экономической сфер характеризуется «двойным» подчинением.

На основе анализа федерального законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и материально-отраслевой структуры совместного ведения автор формулирует вывод, что материально-правовое содержание предмета совместного ведения, вытекающее из федерального законодательства, шире конституционно закрепленного. Это выводит полномочия органов исполнительной власти в сфере совместного ведения за конституционные границы. Корректировка такого положения возможна через увеличение правовой емкости предмета совместного ведения путем: а) его максимальной позитивно-правовой детализации с внесением в ст. 72 Конституции РФ новых вопросов, отнесенных к данному государственно-правовому институту; б) принятия федеральных основ законодательства РФ непрямого действия по наиболее объемным вопросам совместного ведения.

Во второй главе «Материально-правовая структура предмета совместного ведения и ее административно-правовая реализация», состоящей из трех параграфов, раскрываются понятие «материально-правовая структура совместного ведения» и содержание деятельности органов исполнительной власти по ее осуществлению, анализируются административно-правовые отношения по реализации материальных отраслей совместного ведения.

В параграфе первом «Понятие материально-правовой структуры предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов России» констатируется, что материально-правовая структура предмета совместного ведения неоднородна по объему и внутреннему содержанию. На основе анализа федерального законодательства по вопросам совместного ведения автором выделяются отраслевые и комплексные элементы материально-правовой структуры. К отраслевым элементам относятся: режим пограничных зон; природопользование; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и т.д. К комплексным относятся элементы, содержащие различные направления административно-правового регулирования: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, и т.д. Самостоятельную группу элементов составляют отрасли законодательства, перечисленные в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.

Соискатель отмечает, что материально-правовая структура полномочий центра и территорий в зарубежных государствах построена на основе максимальной предметно-правовой конкретизации объектов правового регулирования. Это позволяет точно определять место ее элементов в системе федеративных координат для последующей нормативной регламентации и практической реализации.

Автор, разделяя точку зрения ученых, признающих несовершенной современную модель материально-правовой структуры предмета совместного ведения (Б.С. Крылов, И.А. Умнова), утверждает, что материально-правовая структура данного государственного института должна носить сугубо позитивно-правовой характер и содержать логику взаимодействия двух субъектов правового регулирования в процессе нормотворчества и правоприменения. В связи с этим сложно выполнимой представляется задача установления и реализации общих принципов одновременно двумя субъектами правового регулирования (пп. «и», «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Диссертантом обосновывается многоцелевое позитивно-правовое значение материально-правовой структуры совместного ведения как объективной основы: а) предмета правового регулирования органов исполнительной власти федерального и регионального уровней; б) распределения полномочий органов исполнительной власти; в) функционирования единой системы исполнительной власти России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ); г) формирования на федеральном и региональном уровнях самостоятельных объектов публично-правового воздействия; д) исключительных полномочий субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) и полномочий органов местного самоуправления.

Материально-правовая структура совместного ведения включает объекты правового регулирования, не имеющие четких нормативных границ и легального определения («обеспечение законности и правопорядка» – п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), что, по мнению автора, методологически ошибочно и является невыполнимой задачей для позитивного нормотворчества и правоприменения в рамках данного государственно-правового института.

Проблемой конституционного закрепления материально-правовой структуры предмета совместного ведения является ее неконкретизированность. Значительный объем вопросов совместного ведения представлен в виде объектов, содержащих самостоятельные направления, подлежащие специальному административно-правовому регулированию. В связи с этим автор считает, что предмет правового регулирования должен быть четко выражен в законе и иметь ясные нормативные границы. От этого зависит деятельность механизма административно-правового регулирования конкретных общественных отношений.

В параграфе втором «Реализация материально-правовой структуры совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов» устанавливается, что материально-правовая структура совместного ведения объективизирует юридическое оформление отраслевой структуры государственного управления как совокупности государственно-властных отношений, формирующихся на основе федерального законодательства между органами исполнительной власти федерального, регионального уровней, органами местного самоуправления по поводу практической реализации предмета совместного ведения.

Соискатель доказывает, что исполнительная деятельность по предмету совместного ведения зависима от позитивного правового взаимодействия материально-правовой и отраслевой структур государственного регулирования. Это проявляется в том, что: а) материально-правовое содержание является первичным элементом структуры государственного управления совместным ведением; б) структура государственного управления должна быть трансформационно пригодной для реализации новых отношений, возникающих в процессе развития общества; в) процесс формирования комплексных сфер государственного управления должен опираться на объективную внутреннюю взаимосвязь объектов управления, основанную на исторически выработанных российским и мировым опытом принципах государственного управления.

На основе анализа зарубежного опыта аргументируется, что развитие федерализма идет по пути формирования государственно-властного механизма, который обозначается как властная вертикаль «реального» типа. Такая схема государственного управления позволяет осуществлять нормативное регулирование представительному органу одного из уровней (федерация или союзное государство) и организовывать исполнительную деятельность органом исполнительной власти, которому в соответствии с конституционным порядком адресуется их реализация с возложением на него в полном объеме ответственности за исполнение закона и результаты этой деятельности.

Современная российская модель государственного управления совместным ведением предусматривает вертикально-соподчиненное управление соответствующими сферами жизни общества и государства, которое осуществляется федеральными, региональными органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления на основе верховенства федерального законодательства. Такой способ организации государственной власти, предусматривающий последовательное попадание под федеральное, региональное и муниципальное публично-правовое регулирование общественных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве, с точки зрения автора, не свойствен федеративной организации и рассматривается как исполнительная вертикаль «идеального» типа.

Сформулирован вывод о том, что отраслевая структура государственного управления предметом совместного ведения включает органы исполнительной власти, классифицируемые автором:

исходя из федеративного устройства на: а) федеральные и б) субъектов РФ;

в зависимости от организационно-правовых форм на: а) правительства; б) кабинеты министров; в) администрации; г) министерства и др.;

по объему компетенции на органы: а) общей компетенции (Правительство РФ, правительства, кабинеты министров, администрации субъектов РФ); б) отраслевой компетенции (Минтранс России, Минсельхоз России и др., аналогичные ОИВ в субъектах РФ) и в) межотраслевой и функциональной компетенции (Минэкономразвития России, Минпромторг России, Минрегион России и др.);

по структуре компетенции в рамках совместного ведения на: а) осуществляющие компетенцию по реализации предмета совместного ведения в комплексе с исключительными полномочиями Российской Федерации (Минтранс России, Минэкономразвития России, Минпромторг России); б) исключительно по реализации предмета совместного ведения (Минобрнауки России, Минспорттуризм России и др.);

по признаку вертикального и горизонтального соподчинения на: а) органы, реализующие компетенцию по предмету совместного ведения федерального подчинения (Минюст России; Федеральная пограничная служба и др.); б) «двойного» подчинения (Минобрнауки России, Минздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.).

Диссертантом обосновывается, что материально-правовая структура совместного ведения как объективная основа самостоятельного уровня публично-правового регулирования общественных отношений должна находиться в органическом единстве с системой российского права, выступая в качестве ее структурного элемента. Данное условие выполнимо в том случае, если материально-правовая структура совместного ведения будет носить позитивно-правовой характер, а ее составляющие – выступать объективной основой реализации конкретных правоотношений и предмета правового регулирования в целом. Это создаст предпосылки формирования четких юридических границ для распределения полномочий между элементами отраслевой структуры государственного управления предметом совместного ведения, позволит избежать функционального дублирования в исполнительной деятельности и отказаться в конечном итоге от системного разграничения компетенции между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней по каждому элементу материально-правовой структуры.

В параграфе третьем «Административно-правовые отношения по реализации материальных отраслей совместного ведения» устанавливается, что порядок реализации предмета совместного ведения предусматривает: а) примат федерального законодательства (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ); б) распределение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

??????l

/совместного ведения являются: 1) федеральные и региональные органы исполнительной власти общей компетенции; 2) органы исполнительной власти федерального подчинения (МВД России; ФСБ России, МЧС России) и «двойного» федерального и регионального подчинения (Минобрнауки России, Миздравсоцразвития России, Минспорттуризм России и др.); 3) органы отраслевой, межотраслевой, функциональной компетенции федерального подчинения и органы местного самоуправления, органы отраслевой компетенции «двойного» подчинения (федеральные и региональные) и органы местного самоуправления.

Содержание данных административных правоотношений, во-первых, определяется нормами законодательства, закрепляющего положения по реализации полномочий органов исполнительной власти общей компетенции (конституции, уставы субъектов РФ, законы о Правительстве РФ и субъектов РФ). Единство системы исполнительной власти предопределяет характер административных правоотношений, возникающих и развивающихся в рамках совместного ведения между Правительством РФ и органами исполнительной власти общей компетенции субъектов РФ.

ФКЗ «О Правительстве …» содержит указание на вертикальные административные правоотношения по: а) координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ; б) рассмотрению предложений исполнительных органов государственной власти субъектов РФ; в) направлению в органы исполнительной власти субъектов РФ проектов своих решений и рассмотрение предложений органов исполнительной власти субъектов РФ по таким проектам; г) контролю за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и т.д. Вторую группу норм составляет федеральное законодательство, принятое в целях реализации предмета совместного ведения в целом (ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…», федеральное законодательство по вопросам науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д.). Третью группу норм в этой сфере составляет законодательство субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Четвертую группу норм образуют муниципальные правовые акты. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы, непосредственно вытекающие из предмета совместного ведения (охрана общественного порядка, участие в предупреждении и ликвидации последствий ЧС; обеспечение мер пожарной безопасности и т.д.).

В соответствии с принципом федерализма реализация материальных отраслей совместного ведения осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения в субъектах РФ образует первую группу административно-правовых отношений системно-организационного характера. Так, ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах …» закрепляет административные отношения по: а) структурной организации органов исполнительной власти субъектов РФ (ч. 4 ст. 17); б) формированию основ деятельности и полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (ст. 20, 21).

К системно-организационным административно-правовым отношениям относится и осуществление внешних организационных связей между региональными и федеральными органами исполнительной власти по вопросам совместного ведения. Такие связи охватывают распределение полномочий по предмету совместного ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти, заключение договоров и соглашений между федеральными и региональными органами исполнительной власти о разграничении полномочий по предмету совместного ведения (ст. 26.1, 26.7, 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…») и т.п.

Вторую группу административно-правовых отношений по управлению предметом совместного ведения составляют организационно-отраслевые отношения, в рамках которых осуществляется управление материальными отраслями совместного ведения. Диссертантом выделяются организационно-отраслевые отношения по поводу функционирования отраслей совместного ведения: 1) централизованного федерального подчинения (МВД России, Минюст России, МЧС России, ФСБ России) и 2) «двойного» федерального и регионального подчинений.

Органы исполнительной власти централизованного федерального подчинения осуществляют полномочия как по предметам ведения Федерации, так и совместного ведения. Диссертант считает, что централизация полномочий по предмету совместного ведения ведет к сворачиванию нормотворческой деятельности субъектов РФ как региональной правовой основы взаимодействия Федерации, регионов и органов местного самоуправления. Примером является обеспечение режима пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Изменение порядка установления правил пограничного режима в действующей редакции Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» выводит органы государственной власти субъектов РФ из правового регулировании данного вопроса совместного ведения.

Органы исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющие полномочия по предмету совместного ведения и входящие в структуру исполнительных органов субъекта РФ, относятся к органам федерального и регионального подчинения (В.М. Манохин). Следовательно, вертикальные административно-правовые и административно-договорные отношения по поводу распределения полномочий государственного управления материальными отраслями совместного ведения между органами исполнительной власти федерального и регионального уровней формируют самостоятельную группу отношений такого рода.

Самостоятельную группу отношений по реализации отраслей совместного ведения образуют контрольно-надзорные отношения. Контрольно-надзорная деятельность является одним из способов обеспечения законности и дисциплины в сфере государственного управления материальными отраслями совместного ведения. Особенность деятельности по вопросам совместного ведения органов исполнительной власти федерального подчинения заключается в том, что внешняя контрольно-надзорная функция составляет основу полномочий данных органов, и она реализуется в отношении неограниченного круга субъектов права, не находящихся в их непосредственном подчинении (МВД России, МЧС России, Минюст России). Органы же исполнительной власти «двойного» подчинения осуществляют контрольно-надзорные полномочия в отношении субъектов, составляющих систему данной отрасли.

Правовой формой, объединяющей различные юридические средства административно-правового регулирования общественных отношений по управлению материальными отраслями совместного ведения, являются государственные услуги. В процессе административно-правового регулирования реализации материальных отраслей совместного ведения субъектами административных отношений по представлению государственных услуг выступают, с одной стороны, отраслевые органы исполнительной власти федерального и регионального уровней, а с другой – предприятия и учреждения, входящие в состав той или иной конкретной отрасли. Например, в сфере образования это различные образовательные учреждения, в области здравоохранения – соответствующие учреждения медицины и т.д.

Таким образом, процесс исполнительной реализации материальных отраслей совместного ведения закономерно предполагает возникновение и развитие совокупности общественных отношений, урегулированных нормами административного права.

Третья глава «Государственно-правовое закрепление полномочий органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов по предмету совместного ведения» посвящена анализу юридических средств, составляющих основу формирования полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере совместного ведения.

Диссертантом обосновывается, что «разграничение» в качестве принципа федеративных отношений по вопросам совместного ведения не оправдывает своего содержания как лингвистически, так и практически. Изучение зарубежного опыта показывает, что разграничение предусматривает конституционное закрепление и перераспределение полномочий представительных и исполнительных органов власти федерации и ее субъектов. Это исключает свободное перемещение полномочий в сторону центра и, наоборот, на основе текущего законодательства, в указном порядке или на основе актов управления. В связи с этим обоснована авторская позиция, согласно которой с учетом конституционного закрепления предмета совместного ведения использование понятия «разграничение» как принципа формирования федеративных отношений не оправдано как с лингвистической, так и с практической точки зрения. Это обусловлено тем, что его содержание входит в противоречие применительно к данному государственно-правовому институту. По мнению диссертанта, для регулирования федеративных отношений в рамках российского института совместного ведения правильнее использовать термин «распределение» полномочий.

Распределение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения осуществляется федеральными законами и договорами о разграничении полномочий. С этих позиций оптимальной является точка зрения ученых, считающих, что формирование полномочий по предмету совместного ведения федеральных и региональных органов исполнительной власти осуществляется на основании административного и договорного методов правового регулирования (В.М. Манохин, Н.Г. Салищева).

Практика договорного регулирования федеративных отношений в сфере совместного ведения (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ) оценивается как наиболее коллизионная (В.Н. Добрынин), порождающая стремление субъектов РФ обойти общие правила (Д.Н. Козак, Е.М. Шашкова), в связи с чем она признана иррациональной. Тем самым подтверждается мысль о хрупкости и неустойчивости федеративных отношений, построенных на соглашениях и взаимных уступках (А.С. Ященко).

Автором утверждается, что нельзя признать успешной попытку законодателя перевести договорный способ определения полномочий Федерации и ее субъектов по вопросам совместного ведения из разряда дискреционной административной процедуры, дублирующей реализацию предмета совместного ведения, в ранг института со специальным правовым регулированием из-за нечеткости материальных условий договорного разграничения полномочий. Во-первых, ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах …» не раскрывает их содержания; во-вторых, включение в качестве основания заключения договора о разграничении полномочий «иных особенностей субъекта РФ» делает другие условия фактически не обязательными (например, Договор от 26 июня 2007 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»).

Признавая положительной государственную практику по свертыванию договорного процесса по предмету совместного ведения, диссертант считает необходимым закрепить в ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах …» закрытый перечень оснований для заключения такого рода договоров, исключив из ст. 26.7. словосочетание «и иные особенности субъекта РФ».


загрузка...