Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики (15.06.2010)

Автор: Филатова Анна Валериевна

Кроме того, были проведены лекционные, семинарские и практические занятия:

– по курсам «Административное право», «Государственная и муниципальная служба», «Правовое обеспечение деятельности должностных лиц органов государственного контроля (надзора), «Административные процедуры государственного контроля (надзора)», «Антикоррупционная экспертиза»;

– на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих (например, Ростехнадзор, Россельхознадзор, Роспотребнадзор) на базе Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, Саратовского государственного социально-экономического университета, Саратовской государственной академии права, которые проводились в Саратове, Саратовской области, Пензе, Ижевске, Тюмени, Сургуте, Казани, Ульяновске и т.д.

– в рамках образовательных проектов по программам повышения квалификации: «Образовательные услуги для представителей сферы малого и среднего бизнеса»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2005-2007 годы»; «Развитие малого предпринимательства в Саратовской области 2007-2009 годы»; «Отраслевой менеджмент»; «Менеджмент в здравоохранении и медико-социальной сфере»; «Экономика и менеджмент в здравоохранении»; «Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; «Информационные технологии в системе федерального казначейства»; «Антикоррупционные механизмы в деятельности органов власти в контексте реализации административных реформ» и др.

Особую роль в апробации результатов научного исследования сыграло:

– руководство Центром независимой правовой экспертизы, созданном на базе Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина и осуществляющим разработку и проведение независимой правовой экспертизы нормативно-правовых актов, в том числе административных регламентов (проведено более 60 экспертиз) и правоприменительной практики;

– проведение антикоррупционной экспертизы ряда проектов нормативных правовых актов в качестве независимого эксперта (распоряжение Министерства юстиции Российской Федерации № 2088-р от 6 июля 2009 г.; свидетельство № 177 от 7 июля 2009 г.);

?????????????i?онфликтов интересов; по аттестации и приему федеральных государственных гражданских служащих; в конкурсной комиссии федеральных государственных гражданских служащих.

Структура и объем работы позволяют рассмотреть теоретические и практические аспекты исследования, что обусловлено необходимостью всестороннего анализа избранной проблематики, и состоит из введения, четырех глав, состоящих из 15 параграфов, заключения, библиографии и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность, определяются научная проблема, цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, показывается научная новизна работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации.

Глава первая «Сущность и содержание государственного контроля (надзора)» посвящена осмыслению контрольно-надзорной деятельности в системе государственного контроля (надзора), как функции государства. В этой связи рассматриваются пределы осуществления функций государства и разрешение поставленных перед ним задач, где под функциями подразумеваются не только цели в данных масштабах, но и методы разрешения наиболее значимых проблем, стоящих перед обществом и государством.

В первом параграфе «Контроль и надзор в сфере реализации государственного управления» дается характеристика терминологическим различиям и особенностям правовой регламентации контроля и надзора.

Указывается, что из множества функций, осуществляемых государством, одной из важнейших является защита прав и свобод человека. Человек, его права и свободы, – декларировано в статье 2 Конституции Российской Федерации, – признание, соблюдение, а также защита прав и свобод человека и гражданина есть обязанность государства. И именно социально-экономические аспекты деятельности государства необходимо воспринимать через защиту прав и свобод человека и гражданина в различных сферах жизнедеятельности, а не сводить только к государственной поддержке социально уязвимых групп, так как речь идет о росте благосостояния и качества жизни в целом, с учетом повышения общественного благосостояния, улучшения качества и уровня жизни, рационального использования трудового потенциала и на этой основе роста эффективности функционирования экономики страны, путем формирования предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности осуществляемой на основе принципа презумпции добросовестности участников гражданского оборота

Кроме того, в качестве самостоятельного направления исследования проводится анализ функции государственного контроля (надзора) и претворения ее в жизнь через деятельность государственных органов, исходя из принципа разделения властей, с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В свою очередь, функция государственного управления рассматривается, как устойчивый, относительно самостоятельный, наиболее общий вид деятельности органов исполнительной власти, направленный на достижение целей государственного управления.

Второй параграф «Соотношение контрольной и надзорной функций органов исполнительной власти», где применительно к регламентации административных процедур и основываясь на узкоспециализированном характере исполнительной деятельности соответствующих государственных органов исполнительной власти, аргументируется допустимость использования дефиниции «контрольно-надзорная деятельность», интегрирующей в себе как элементы контроля, так и элементы надзора, и выступает в качестве единой деятельности, в рамках которой контрольные и надзорные полномочия государственных органов дифференцируются в соответствии с теоретически выводами о сущности государственного контроля и надзора.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти. Возлагая на эти органы контрольную функцию и наделяя их полномочиями действовать властно-обязывающим образом, федеральный законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, важнейшими из которых являются равенство и справедливость, требования определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования.

Исходя из сделанного автором анализа и с учетом избранного направления исследования, нормативно дефиниции «контроль» и «надзор» предлагается не различать, а рассматривать как взаимосвязанные понятия – «контроль (надзор)» – применительно к государственной функции и контрольно-надзорная деятельность – относительно функций органов исполнительной власти контрольного (надзорного) характера.

Третий параграф «Мероприятия по реализации контрольно-надзорной деятельности в области экономики» определяет мероприятия контрольно-надзорного характера в виде рассмотрения документов. обследования используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, отбора образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, проведения их исследований, испытаний, а также проведения экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда. А также показаны виды и соотношение контрольно-надзорных мероприятий (наблюдение, ревизия, аудит, проверка и др.), требования предъявляемые к ним (согласование, уведомление, сроки и др.), и особенности их планирования с учетом действующего законодательства Российской Федерации. Обосновывается недопустимость чрезмерного участия органов прокуратуры при формировании ежегодных планов проведения проверочных мероприятий, так как основания внесения субъектов права в план проверочных мероприятий вариативен и допускает административное усмотрение. Особое внимание уделено проверкам (плановым, внеплановым, документарным и выездным), как базовому виду контрольно-надзорных мероприятий, с учетом анализа сложившейся правоприменительной практики. Обращается внимание на требования законодательства к основаниям проведения проверочных мероприятий, где выявляются значительные пробелы нормативно-правового регулирования, а как следствие отсутствие единой правоприменительной практики, различающейся как по административно-территориальному делению, та и по органам, осуществляющим контрольно-надзорную деятельность.

Кроме того, в данном параграфе проведен анализ процессуальных документов, которые составляются как в ходе (протокол), так и по результатам проверочных мероприятий (акт проверки) и делаются предложения по совершенствованию деятельности при их оформлении.

Во второй главе – «Процедуры, как форма реализации контрольно-надзорной деятельности» дается содержательная характеристика процедуры исполнения государственной функции контроля (надзора).

В первом параграфе «Административная процедура в системе правовой юридической процедуры» исследовались научной концепции ученых-юристов, относительно административной процедуры по следующим направлениям:

1. изучение общей теории права;

2. изучение в рамках различных отраслей права;

3. изучение административной процедуры в составе административного процесса, который может быть представлен в качестве урегулированной процессуальными нормами деятельности по разрешению органами государственного и местного самоуправления и их должностными лицами, а также другими компетентными органами индивидуально-конкретных дел, возникающих в сфере государственного управления;

4. изучение данной тематики в связи с соблюдением, охраной, защитой и реализацией прав и свобод личности как объекта.

Установлено, что административная процедура является структурным элементом в системе правовой (юридической) процедуры, где под системой может рассматриваться любой объект действительности, но лишь в том случае, если он представляет собой относительно целостное множество элементов. К тому же эти сложные объекты должны характеризоваться не только множественностью, но и разнотипностью, разнокачественностью образующих их элементов и связей.

Показывается необходимость определения процедуры и процесса одно через другое, ибо лингвистически они обозначают одно и то же – форму и ход осуществления юридически значимой деятельности, а следовательно соотношение данных категорий допустимо обосновывать в виде формы и содержания.

Во втором параграфе «Административная процедура как вид правовой (юридической) процедуры» анализируются различные позиции, которые были дополнены автором и составлены собственные условные классификации, сформированные по различным основаниям: социальной направленности, субъекту права, характеру правового регулирования, юридической силе, масштабу действия и т.д.

Делается обоснованный вывод о том, что претендовать на наличие собственных процедур может лишь отрасль права или правовой институт обладающие спецификой, не позволяющей опосредовать регулируемые отношения при помощи процедур других отраслей права. Ярким примером такой отрасли является административное право, реализующее свой метод регулирования, в том числе через специальный вид процедур – административно-правовые, а в отношении института – государственный контроль (надзор), и следовательно административные процедуры контрольно-надзорной деятельности.

Административная процедура, рассматриваемая в третьем параграфе «Административная процедура: понятие, виды», как часть правового механизма юридической регламентации и отмечается актуальность повышения эффективности административных процедур при функционировании органов исполнительной власти, ибо они представляют собой важную гарантию, необходимое условие практического действия права, успешного осуществления правового регулирования.

Констатируется недопустимость отождествления административной процедуры с управленческой процедурой, так как последняя может носить не только правовой характер, но и выступать в виде организационной, технической, информационной, социальной и других видов неправовых процедур.

В авторской концепции обосновывается выделение такого самостоятельного вида административной процедуры, как административные процедуры контрольно-надзорной деятельности, в частности по:

– проведению проверок по вопросам, отнесенным к компетенции;

– принятию по результатам проведенной проверки мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Административная процедура есть нормативно-правовая последовательность осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти, а также других уполномоченных органов при исполнении государственной функции внешнеправового характера, в частности государственного контроля (надзора), которая не является составляющей формирующейся отрасли административного процесса, а представляет собой правовое образование (институт, подотрасль) общего административного права, объединяющее специфические по своему характеру нормы и обладающее известной самостоятельностью в сфере реализации компетенции уполномоченного органа или должностного лица. На современном этапе возникла реальная необходимость формирования подотрасли административной (правовой) процедуры в качестве составной части отрасли административного права, и института административной процедуры контрольно-надзорной деятельности.

Административные процедуры – это самостоятельный институт административного права, целью которого выступает упорядочение совершения исполнительно-распорядительных действий органами публичной власти (должностными лицами) в связи с реализацией прав и законных интересов физических и юридических лиц в сфере государственного управления. Административные процедуры, применяемые при реализации функций государственного управления, разнообразны и зависят от того, в какой сфере деятельности конкретных субъектов они применяются и каков способ их закрепления, кроме того, они охватывают все многообразие административной деятельности органов публичного управления. Обращая внимание, прежде всего на позитивные административные процедуры, призванные упорядочить основные виды административной деятельности органов публичного управления, считаем необходимым определить место контрольно-надзорной деятельности в составе административной процедуры.

Третья глава «Правовое регулирование создания и исполнения регламентов и процедур контрольно-надзорной деятельности» посвящена изучению правового статуса регламентов и процедур государственной функции контроля (надзора).

В первом ее параграфе «Регламенты, как формы реализации контрольно-надзорной деятельности» рассматриваются базисные основы регламентации, как совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществе. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (приказов, распоряжений и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., при этом административный регламент обобщенно рассматривается, как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур.

Под административным регламентом государственной функции предлагается понимать нормативный акт, регулирующий исполнение органами исполнительной власти в пределах их компетенции, отдельной государственной функции либо группы сходных по содержанию государственных функций. Несмотря на то, что высказываются разноплановые позиции, в том числе и о недопустимости считать административные регламенты нормативными правовыми актами, так как далеко не все из них по своему предмету отвечают требованиям, предъявляемым к данному виду нормативных документов, применительно к административным регламентам исполнения функции государственного контроля (надзора) статус нормативного правового акта не вызывает, а как следствие необходимо более конкретно закрепить его правовой статус.


загрузка...