Развитие российского федерализма в условиях социально-политической трансформации конца XX – начала XXI вв. (историко-политологический анализ) (15.06.2009)

Автор: Хакимов Рафаиль Сибгатович

Президент Д.А.Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма определенно заявил: «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства. Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путём «проб и ошибок» – с учётом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые». Политику, в которой сочетаются тенденции к унитаризму с поддержкой элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс трансформации государства.

Значительным фактором, отражающим особенность нынешнего этапа трансформации государственного устройства России, является ее тесная связь с демократизацией. В принципе и унитарное государство может быть демократическим, но в переходный период федерализм оказывается территориальным каркасом демократии.

Во втором параграфе «Смена парадигмы развития государственности в России» рассматриваются новые подходы к жизнедеятельности государства в связи с переходом его в новое качество.

Несомненно, существует определенная преемственность между дореволюционной и нынешней Россией, однако с распадом СССР произошли изменения, повлекшие за собой коренной поворот в логике исторического развития. Советский Союз, конечно же, видоизменил отношения, существовавшие в Российской империи – союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия / провинция. СССР был «Большой Россией», продолжавшей прежние традиции в социалистической оболочке. Поэтому распад СССР следует рассматривать как «самоопределение новой России», а не просто как смену формы государства. «Новая Россия» по территории приблизилась к размерам допетровского времени, что повлекло за собой качественные изменения. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной, а проблемы коммуникации (протяженность, влияние тарифов на экономику и др.) при этом остались практически такими же. Но, самое главное, изменились ценностные ориентации: Россия вынуждена перейти от идеологии расширения территории к ее обустройству, т.е. к интенсивной культуре воспроизводства экономики. Вместе с этим, старая схема отношений метрополия/провинция меняется на схему центр/субъекты, что требует выработки нового мышления и иной культуры управления. Волевое принятие решений из центра меняется на корпоративную схему управления страной центром совместно с субъектами федерации.

В третьем параграфе «Опыт трансформации европейских государств во второй пол. ХХ в. и особенности переходного периода в Российской Федерации» акцент сделан на транзитивных процессах, без учета которых невозможно определить характер федерализации государства.

Трудно проводить прямую аналогию ситуации в РФ с европейскими странами, столкнувшимися с необходимостью трансформации государства. Более важным является знание общей тенденции эволюции государств под воздействием общемировых законов.

В Бельгии это был переход от унитарного к федеративному государству, как ответ на лингвистические требования основных этнических групп путем создания трех Регионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) и трех Сообществ (французского, нидерландского и немецкого) в качестве субъектов. Кроме того, в соответствии со ст.4 Конституции «Бельгия состоит из четырех лингвистических регионов: регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка». Сложная этно-лингвистическая ситуация привела к созданию смешанной системы федерализма, основанной одновременно на территориальном и этническом принципе.

В отличие от Бельгии Испания должна была решить одновременно две проблемы: общую демократизацию общества после тоталитарного режима Франко и предоставление самостоятельности регионам. «Пакт Монклоа» позволил объединить народ Испании вокруг решения этих проблем, чего не было в РФ из-за острой борьбы политических сил.

Конституция Испании ограничивается определением минимума учредительных норм, в то время как их конкретное наполнение происходит в самих автономиях. Кастильский – официальный государственный язык. «Остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам» (ст. 3). Испания в целом не является многоязычным государством, потому что центральные учреждения официально не признают двуязычия (как, например, в Канаде или Бельгии), за исключением тех учреждений, которые находятся на территориях, где региональный язык является официальным.

Великобритания в ХХ в. прошла сложный путь от распада империи до внутренней перестройки унитарного государства. Правовые нововведения начались в 1997 г., когда к власти пришла партия лейбористов. Федерализация затронула Великобританию и поставила под сомнение сложившийся принцип «неделимости суверенитета парламента».

Великобритания в отличие от немецкой модели федерализма, не ставит задачу симметричной передачи полномочий. Хотя она представляет из себя унитарное государство, тем не менее, не воспринимает одинаковый статус территорий. Здесь напрашивается аналогия с царской Россией, где монархия терпимо относилась к асимметричности статусов территорий.

Изменения в политическом устройстве Соединенного Королевства привели к тому, что у региональных органов власти появились очень значимые возможности для проведения своей собственной территориальной политики и участия в принятии решений в областях совместного ведения.

Существенно отметить для рассматриваемых примеров (Бельгия, Испания, Великобритания) общую черту – во всех странах, независимо от глубины реформ, вопрос самой конструкции государства оставляют открытым, что позволяет, не навязывая заготовленных решении историческому процессу, бесконфликтно совершенствовать систему управления.

Обзор различных стран показывает, что в мире происходят схожие процессы, тем не менее, сама деволюция / федерализация в разных странах отличается своеобразием, определяемым историей, культурным многообразием, экономической ситуацией. В качестве первотолчка могут служить чисто лингвистические проблемы, как в Бельгии, политические причины, как в Испании, или же экономические факторы, как в Великобритании. В любом случае они сводятся к расширению полномочий регионов.

Особенности транзита в России определяются рядом факторов. Во-первых, распад СССР существенно повлиял на характер государственности, экономику, географию, этнический состав, общественное сознание и место страны в международных отношениях. Во-вторых, демократизация затруднена тоталитарным прошлым, склонным к централизации управления. В-третьих, переход к рыночной экономике осложняется прошлой монополизированностью и милитаризованностью экономики. В-четвертых, тесная интеграция в мировую экономику привносит нехарактерные для страны явления. В-пятых, открытость границ страны создает значительное влияние различных идеологических течений.

Вторая глава «Теория и практика федерализма в исторической динамике» посвящена анализу условий возникновения федеративных государств применительно к российским условиям. В первом параграфе главы «Причины возникновения федеративных государств» представлена та общественная среда, в которой возникает потребность в федерализации.

Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере политики, культуры, религии, экономики, безопасности. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических начал, при этом в основу положили принцип «плавильного котла», т.е. все этносы и языки должны были исчезнуть в едином американском народе. Большая территория для лучшего управления требовала разделения населения по территориальному принципу.

Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны и опирается на принцип «единства многообразия». Там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский. Пример Швейцарии показывает, что при сложной этноконфессиональной структуре даже небольшие государства нуждаются в федеративном устройстве.

Своеобразной была ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею». Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономическому росту Германии.

Помимо вышеназванных способов, формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий.

Россия сочетает в себе как обширную территорию, наподобие США, так и этноконфессиональное многообразие, как в Швейцарии. Немаловажный фактор в становлении Российской державы – это завоевания и добровольные присоединения территорий. История складывания России вынуждала, с одной стороны, считаться с территориальными интересами русского народа, с другой – культурой завоеванных народов. Учитывая историю и структуру общества, можно утверждать, что фундаментом российской государственности не может быть мэдисоновская доктрина сообщества индивидуумов, как в США, созданной эмигрантами. Характер России вытекает из народности, причем понимаемой в единстве двух аспектов – общенациональной в европейском смысле этого слова и народности как этничности. Поэтому форму, которую приобретает российская государственность, можно назвать «народным федерализмом».

Во втором параграфе «Исторические тенденции в понимании различий унитарных, децентрализованных, конфедеративных и федеративных государств» анализируется совокупность сопряженных понятий, что позволяет лучше понять природу федерализма.

Конкретную форму государства определяет учредительная власть в лице специального органа, как правило, учредительного собрания или же эту функцию берет на себя парламент. В зависимости от решений учредительной власти федерация может выступать в качестве «договорной», то есть возникающей «снизу» в результате объединения независимых государств, либо вследствие присоединения на договорной основе к данному государству новых территорий. Федерация может строиться как «конституционная» или «конституционно-договорная», образованная «сверху».

Россия после распада СССР включала в себя элементы, как договорных отношений, так и распределения полномочий «сверху» на основе соглашений, а затем Конституции. С принятием Основного закона в 1993 г. закрепился конституционный характер федерации, хотя существует (номинально) Федеративный Договор, а также двусторонний договор по разграничению полномочий с Татарстаном от 2007 г.

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральными и местными уровнями правительства, а также от разделения полномочий между различными ветвями власти. Децентрализация не есть федерализм. Она может предоставлять территориям широкую автономию, но без наделения законодательной и судебной властью.

В отличие от административных территорий децентрализованного унитарного государства, субъекты федерации изначально обладают самостоятельностью, что закрепляется законодательно. Например, в Конституции Швейцарии в ст. 3 записано: «Кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией».

Самостоятельную законодательную деятельность субъекта федерации можно рассматривать как краеугольный камень ее государственности. Члены федерации должны также иметь свои собственные исполнительные органы, т.е. их формирование и роспуск должны происходить на уровне члена федерации (по решению народа или парламента). В отличие от унитарных государств судебная система федерации предполагает наличие параллельных судебных органов. Следующий элемент федерализма – участие субъектов в законодательном процессе на общегосударственном уровне. В федеративном государстве особая роль принадлежит Конституционному суду.

В третьем параграфе «Историческое многообразие форм федеративных государств» рассматриваются особенности складывания федеративных отношений в различных странах.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией. Так, штаты США – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями. У них равное количество сенаторов в Конгрессе, нет языковых или каких-либо иных различий. Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой. Однако это ничем не подтверждается на практике, более того в настоящее время трудно найти абсолютно симметричные федерации. Даже в США существуют особые ассоциированные отношения с Пуэрто-Рико. Частичная асимметрия не нарушает общей симметричной конструкции.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федерацией. Асимметрия – это не аномалия, а форма наиболее подходящая в конкретной ситуации, для конкретной страны. Критики асимметрии отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равных прав при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе. Но демократия касается не только прав индивидуумов, но также заключается в защите прав народов, меньшинств. Асимметричный федерализм – это попытка признания этих множественных аспектов демократических прав. Критики асимметрии приводят также прагматические доводы – дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации, и станут препятствием на пути центра при перераспределении ресурсов.

Сторонники же асимметрии считают, что это плюралистичная гибкая форма федерализма, особенно важная для России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать возникающие проблемы.

В Конституции РФ содержатся противоречивые положения о статусе субъектов. С одной стороны, во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5). С другой – Конституция России закрепила в своем составе пять разных по своей природе видов субъектов. Республики – государства и имеют право принимать конституцию (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), а также устанавливать государственные языки, чего нет у других субъектов (ч. 2 ст. 68). Конституция допускает сложносоставные субъекты РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус столицы (ч. 2 ст. 70). Фактическая дифференциация субъектов РФ имеет тенденцию к росту, что обусловлено климатическим, географическим и экономическим разнообразием регионов. Поэтому можно говорить не об искусственной (в результате ошибки разработчиков Основного закона), а естественной асимметричности РФ, получившей отражение в Конституции.

В научной литературе фигурирует понятие конфедерации. В отличие от федерации конфедерация представляет собой союз независимых государств, не обладающий собственным суверенитетом. Причиной объединения разных стран в конфедерацию служит чаще всего потребность в совместной обороне и снятии торговых барьеров. Конфедерация неустойчивая форма межгосударственных связей, которая распадается, выполнив поставленные задачи, или же становится федерацией.

Исследователи и политики предлагают различные модели федерации для России. Наиболее обсуждаемым является «этнический федерализм». Этнический фактор в России всегда играл значительную роль. Даже беглый исторический взгляд показывает, что народы в России всегда создавали предпосылки для особых отношений между центром и регионами. Существует мнение, что Россия является одной из самых моноэтничных государств. Такая позиция исходит из процентного соотношения русских (83%) и других этносов. Однако эту цифру следует скорректировать с учетом расселения народов по разным территориям. В ряде субъектов соотношение русских и нерусских вполне сопоставимо. Статистика показывает, что растет численность нерусских народов и мусульман в общей доле населения. Поэтому роль этноконфессионального фактора со временем будет расти.

Существует немало противников учета этнического фактора в федеративных отношениях. В.Р.Филиппов пишет: «Конструктивистский подход предполагает постепенную деполитизацию этничности… Модернизация Российской Федерации представляется в этой парадигме эволюционным процессом унификации статусов, прав и обязанностей всех субъектов федеративного или земель (“губерний”) унитарного государства». Такая доктрина по существу направлена на ликвидацию российского федерализма. Компромиссную точку зрения высказал В.А.Тишков, который призвал считаться с тем фактом, что «сама форма национальной государственности обрела огромную политическую и эмоциональную легитимность» и в силу этого и негативные последствия социалистического федерализма «могут быть устранены не через демонтаж национальной государственности, а через расширение полномочий субъектов федерации и утверждение в них полного гражданского равноправия». Достаточно уверенно можно прогнозировать, что совершенствование российского федерализма будет идти по пути сочетания этнотерриториального принципа с административно-территориальным.

Концепцию многоуровневой федерации наиболее полно изложил немецкий ученый Александр Бланкенагель, хорошо знающий Конституцию России. Он достаточно жестко оценивает существующее состояние федерации и приходит к выводу, что Россия представляет собой «унитарный федерализм без многообразия и децентрализации, которые свойственны западным федерациям». Он положительно оценивает многоуровневость (центр / федеральные округа / субъекты) и асимметричность России, которые стимулируют, на его взгляд, федерализацию государства.

«Евразийский федерализм» был выдвинут А.Дугиным. Он строит свою концепцию, исходя из двух базовых представлений: (1) противостояния суши и моря, в геополитической терминологии – евразийства и атлантизма; (2) противопоставления субъекта «евразийского федерализма», как самобытного органического общинного образования на базе этнической культуры территориальным единицам США, не имеющим никаких исторических, географических, этнических, расовых, религиозных, языковых корней. По мнению автора, центр ничего не навязывает регионам и народам, но они не могут претендовать на какую-либо государственность. В такой интерпретации республики становятся культурно-национальными автономии фактически унитарного государства.

В РФ вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления финансирования полномочий называют «бюджетным федерализмом». В мировой практике считается, что финансировать расходы должны те территориальные единицы, население которых пользуется услугами, предоставляемыми этими единицами: федеральный бюджет финансирует объекты национального значения, региональные бюджеты – специализированные объекты, местные бюджеты – «рядовые объекты». При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетного федерализма в развитых странах, они имеют и различия. Одни страны считают уместным конкуренцию между субъектами для стимулирования экономики, а потому оставляют значительные возможности для налогообложения регионам, другие, напротив, считают это вредным, а потому сосредоточивают налоговую политику в центре.

Система межбюджетных отношений России характеризуется высоким уровнем централизации финансовых потоков. В РФ, кроме традиционных целей межбюджетного федерализма, таких как решение задач общегосударственного характера в производственной сфере и транспортной инфраструктуре, обеспечения обороноспособности страны, поддержки сферы образования и здравоохранения, выравнивания уровня территориального развития, присутствуют также специфические задачи социально-культурного развития народов, чего нет в германской или американской моделях, создание дополнительных центростремительных стимулов в экономике с учетом обширного российского пространства.

В результате централизации государственных финансов доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России из года в год увеличивается. Несмотря на это, разрыв между уровнем развития субъектов остается значительным. Во многом это результат неверной оценки законодателями природы российского государства, как однородной субстанции, к которой применимы единые законы, нормы и правила в то время как на самом деле страна состоит из разнокачественных частей и по разному реагирует на используемые регуляторы. Это означает, что нужны иные механизмы политики выравнивания, которые не лишали бы работоспособные регионы стимулов к развитию.


загрузка...