Внешнеполитический механизм США: эволюция, реформирование, проблемы (1947-2008 гг.) (15.03.2010)

Автор: Самуйлов Сергей Михайлович

Уже к лету 1973 г. Никсон из-за «Уотергейта» утратил поддержку в Конгрессе, со стороны общественности и СМИ. С исторической точки зрения «Уотергейт», завершившийся досрочной отставкой Никсона в августе 1974 г., был случайностью. Но, как полагает автор, эта случайность стала одной из причин быстрого завершения периода разрядки в советско-американских отношениях.

Анализируя другие причины неудачи разрядки, соискатель приходит к выводу, что и советская, и американская стороны несут ответственность за это. Возможно, советская сторона – в большей мере, в первую очередь, из-за резко расширившейся в 70-е годы поддержки «национально освободительных движений» в развивающихся странах, что шло вразрез с ожиданиями американцев.

Но и политическая элита США, по мнению соискателя, оказалась не готовой к одобрению концепцию разрядки по формуле «партнёр-соперник». Об этом свидетельствует, в первую очередь, «пристёгивание» Сенатом в 1974 г. поправки Джексона-Вэника к торгово-экономическому соглашению с СССР с последующим отказом Москвы от него. Тем самым был утрачен для СССР главный торгово-экономический стимул разрядки. Об этом же свидетельствует и создание Комитета по существующей опасности (КСО), нового «мозгового центра» в ноябре 1976 г., в рамках которого либералы и консерваторы объединились против разрядки.

Ради политического выживания Никсон в сентябре 1973 г. назначил популярного Киссинджера ещё и государственным секретарём. Он оказался единственным в истории США политиком, совместившим два важнейших поста и получившим беспрецедентные внешнеполитические полномочия.

На деле такое совмещение, продолжавшееся более двух лет, оказалось малопродуктивным. Как помощник по национальной безопасности Киссинджер должен был вырабатывать беспристрастную, «надведомственную» позицию по конкретному вопросу, что в Госдепартаменте рассматривалось чуть ли не как измена. Если же он отстаивал точку зрения дипломатического ведомства, то со стороны представителей других внешнеполитических министерств на заседаниях СНБ звучали обвинения в ведомственной пристрастности.

В ноябре 1975 г. новый президент Дж. Форд освободил его от поста помощника. Новым помощником по национальной безопасности был назначен генерал-лейтенант Брент Скаукрофт, бывший до этого заместителем Киссинджера. Киссинджер до конца президентства Форда оставался государственным секретарём.

Проработав несколько лет государственным секретарём, он убедился в ошибочности его и Никсона методов осуществления внешней политики в обход Госдепартамента. Он понял, что новаторская внешняя политика, чтобы быть стабильной и продолжительной, должна быть укоренена в постоянно действующей бюрократической машине, т.е. среди высокопоставленных, карьерных чиновников внешнеполитических министерств, в первую очередь, Госдепартамента. Со временем её основные идеи должны быть внедрены в «умы и сердца нации». И, если президент не доверяет государственному секретарю, то лучше его заменить, а не использовать помощника по национальной безопасности в качестве главной фигуры во внешнеполитическом процессе .

К середине 70-х годов после войны во Вьетнаме и «Уотергейта» роль Конгресса и американского общественного мнения во внешнеполитическом процессе резко возросла.

Демократической администрации Дж. Картера – бывшего губернатора Джорджии, пришедшей к власти в начале 1977 г., пришлось отказаться от командных методов руководства, которые он и его команда практиковали в своём штате. Им пришлось быстро осознать значительную роль Конгресса и всего вашингтонского правящего слоя, состоящего из упоминавшихся «тройственных союзов», в деятельности федерального правительства.

Помощником по национальной безопасности Картер назначил Зб. Бжезинского, своего внешнеполитического наставника, «генератора идей» и признанного к тому времени внешнеполитического эксперта Демократической партии. Бжезинский в силу своих амбиций и энергии, как считает соискатель, стремился играть такую же значительную роль во внешнеполитическом механизме, какую играл Киссинджер в республиканских администрациях. Он, поддерживая на словах стремление Картера создать кабинетную форму правления, т.е. напрямую вовлечь внешнеполитических министров в процесс формирования внешней политики и, соответственно, понизить роль СНБ, на деле с помощью ряда административных уловок быстро превратился во влиятельную политико-формулирующую фигуру.

С одобрения президента уже с 1978 г. он стал бесцеремонно вторгаться в сферу компетенции Госдепартамента, в частности, совершил поездку в Китай, затем возглавил проведение переговоров по нормализации американо-китайских отношений, начал комментировать перед СМИ политику администрации.

Государственным секретарём был назначен представитель «восточного истэблишмента» С. Вэнс. Бжезинский предложил и Картер одобрил простую структуру системы СНБ, состоявшую всего из двух комитетов. Один возглавил Вэнс, второй – сам Бжезинский. В сферу компетенции последнего он включил: переговоры с СССР по Договору ОСВ-2, разведку и урегулирование международных кризисов.

По мнению автора, администрация Картера первоначально под руководством заместителя Бжезинского Гарвардского профессора Сэмюэля Хантингтона выработала вполне здравую концепцию развития советско-американских отношений. В ней признавалось, что эти отношения, вероятнее всего, останутся «смесью сотрудничества и соперничества». При этом Бжезинский был призван отстаивать линию соперничества с СССР, а Вэнс – линию сотрудничества. Сам Картер откровенно признавался, что «у него не было более сложной и деликатной задачи, чем сбалансировать эти две линии».

Ему не удалось ни «сбалансировать» эти линии, ни создать единую команду. Малозаметные вначале противоречия между Бжезинским и Вэнсом быстро перешли в нескрываемую враждебность двух внешнеполитических группировок. Картер же был не способен дисциплинировать своих подчинённых, метался между этими группировками. В итоге внешняя политика Вашингтона оказалась противоречивой и непоследовательной.

Общий сдвиг вправо массовых настроений в США к концу 70-х годов, усиление шовинистических настроений и возрождение традиционной враждебности к СССР содействовали постепенному усилению линии и группировки Бжезинского во внешнеполитическом механизме. Этому же способствовал и ввод советских войск в Афганистан в декабре 1979 г., что было воспринято крайне негативно во всём мире.

В апреле 1980 г. С. Вэнс вышел в отставку, первоначальная внешнеполитическая команда администрации окончательно развалилась. Картер «заморозил» ратификацию Договора ОСВ-2 и ввёл ряд санкций против СССР. Линия на соперничество с Советским Союзом одержала верх.

Завершается первая глава анализом предложений об оптимальной роли помощника президента по национальной безопасности во внешнеполитическом механизме, которые Г. Киссинджер и Зб. Бжезинский выдвинули в начале 80-х годов.

Оба согласились с тем, что помощник должен быть одновременно и советником президента, который, опираясь на аппарат СНБ, вырабатывает собственную, лишённую ведомственных предвзятостей альтернативу решения конкретного вопроса. Помощник должен и возглавлять деятельность системы СНБ, поскольку ни одно внешнеполитическое ведомство не будет долго терпеть преобладание в этой системе представителя другого ведомства.

В то же время, Киссинджер считал, что помощник должен сознательно уступать первую роль во внешнеполитическом процессе государственному секретарю, отказываться от общения с СМИ и внешнеполитических комментариев, находиться в тени. Комментарии - это удел президента и государственного секретаря.

Бжезинский же высказался за повышение статуса помощника и превращение его в руководителя внешней политики более высокого по рангу, чем государственный секретарь, его назначение с «совета и согласия» Сената, наделение аппарата СНБ исполнительными функциями.

Дальнейшая внешнеполитическая практика показала, что идеи и предложения Киссинджера оказались востребованными и были воплощены в действительность.

Во второй главе – «Совет Национальной Безопасности: Обретение зрелого и стабильного состояния (1981-2005 гг.)» - преимущественно рассматривается состояние аппарата СНБ в период первого срока президентства Рональда Рейгана (1981-1985 гг.), влияние «Ирангейта» (1986-1987 гг.) на систему СНБ и анализируется современное, зрелое состояние этой системы, сложившееся в период президентства Джорджа Буша-отца (1989-1993 гг.).

Будучи избранным президентом на пике враждебности американской общественности к СССР в 1980 г., правый республиканец Р. Рейган поставил во главе внешнеполитических ведомств исключительно «ястребов» (Фред Икле – директор Агентства по разоружению и контролю над вооружениями; Каспар Уайнбергер – министр обороны, Ричард Перл – его помощник, Уильям Кларк – помощник по национальной безопасности, Ричард Пайпс – высокопоставленный сотрудник аппарата СНБ, Уильям Кейси – директор ЦРУ и др.). Многие из них пришли из КСО.

Первоначально в аппарате СНБ, который традиционно состоит из представителей Госдепартамента, Пентагона, ЦРУ и академического сообщества, дипломатов вообще не было. Как полагает соискатель, это подтверждало то, что администрация Рейгана не собиралась вести серьёзные переговоры с СССР, в первую очередь, в сфере контроля над вооружениями. Она взяла курс на модернизацию ядерных стратегических сил и традиционное достижение «мира с позиции силы».

По мнению автора, единственным исключением во внешнеполитической команде правых стал Дж. Шульц, возглавивший Госдепартамент с середины 1982 г. Его попытки возобновить переговоры с СССР (на американских условиях) и организация советско-американских саммитов вылились в многолетнюю изнурительную «бюрократическую войну» с окружением президента и руководством других внешнеполитических ведомств. Со своей стороны, самому Рейгану была свойственна отстранённость от принятия сложных внешнеполитических решений и нежелание вмешиваться в конфликты подчинённых.

Несмотря на рекомендации Киссинджера, в своей идеологической непримиримости к «коммунизму» Рейган подтолкнул аппарат СНБ к противозаконным тайным действиям, направленным на низвержение революционного, сандинистского режима в Никарагуа – одной из центрально-американских стран. Сандинисты избрали «социалистическую», т.е. просоветскую ориентацию, что вызывало негодование Рейгана и его «ястребов». Конгресс, опасаясь «нового Вьетнама», отказывался выделять значительные средства на финансирование «контрас», партизанских формирований свергнутого проамериканского режима, которые периодически вторгались в Никарагуа.

Тогда по воле президента аппарат СНБ занялся проведением тайных операций, т.е. вновь присвоил себе исполнительные функции ЦРУ и Пентагона. Американское оружие стали тайно продавать Ирану, а вырученные средства направлять на финансирование «контрас». Когда поздней осенью 1986 г. сведения об этом просочились в американские СМИ, вновь возникла острая политическая конфронтация между президентским аппаратом и Конгрессом. Рейган самоизолировался. С конца 1986 г. и в течение 1987 г. правые республиканцы были вынуждены уйти в отставку подобно ближайшему окружению Р. Никсона во времена «Уотергейта». Им на смену пришли республиканцы-центристы.

Помощником по национальной безопасности был назначен Фрэнк Карлуччи, специалист по «тушению политических пожаров» в Республиканской партии, затем его сменил темнокожий генерал Колин Пауэлл. Они произвели чистку в аппарате СНБ и уволили всех сотрудников, причастных к проведению тайных операций.

Рейган согласился для расследования «Ирангейта» создать специальную комиссию во главе с бывшим сенатором-республиканцем Джоном Тауэром. Отчёт комиссии Тауэра, выпущенный в феврале 1987 г., в жёсткой форме требовал, чтобы аппарат СНБ никогда более не присваивал себе исполнительные полномочия. Комиссия также рекомендовала повысить роль помощника по национальной безопасности и сделать его председателем на заседаниях СНБ. Рейган одобрил это.

Проведённое автором исследование позволило понять, что современная система СНБ более менее сложилась в период президентства Дж. Буша - отца и практически оставалась стабильной и устойчивой в 90-е и начале 2000-х годов.

Современная система СНБ состоит из следующих основных компонентов: самого Совета Национальной Безопасности и его аппарата, межведомственного Комитета руководителей внешнеполитических министерств и ведомств (КР), межведомственного Комитета заместителей этих руководителей (КЗ) и многих межведомственных комитетов на уровне помощников глав министерств и ведомств, т.е. руководителей внутриведомственных управлений. Их число обычно колеблется в пределах 20-30. Некоторые из этих комитетов могут иметь собственный аппарат. Другими словами, современная система СНБ имеет четыре иерархических уровня.

Основная задача такой четырёхуровневой системы – максимально разгрузить президента от принятия решений по текущим, малозначительным проблемам, добиться выработки межведомственного компромисса по решению этих проблем на наиболее низком иерархическом уровне, представить на рассмотрение президента лишь наиболее важные, стратегического характера вопросы.

!ей каждого варианта, должны быть выявлены, а также должны быть учтены внутренние трудности, с которыми может столкнуться разрешение проблемы.

Помощник также должен обладать рядом административных способностей, в частности уметь: завоевать доверие Конгресса, глав внешнеполитических ведомств, влиятельных экспертов среди внешнеполитического карьерного чиновничества, многих иностранных лидеров, представителей СМИ.

В реальности идеальные помощники президента, обладающие указанными способностями, встречаются очень редко. По мнению автора, в наибольшей мере к такому идеалу приближались Б. Скаукрофт в администрациях Дж. Форда и Дж. Буша – отца и К. Пауэлл в последние годы президентства Р. Рейгана.

Важнейшей составной частью структуры СНБ является его аппарат. При Клинтоне его численность достигла в 1999 г. 208 человек, 100 из которых составляли аналитики. Причём, 35 человек были из дипломатического ведомства, 12 из Министерства обороны и 23 из ЦРУ, остальные – из академического сообщества. При Дж. Буше мл. численность аппарата возросла до 225 человек, а количество аналитиков до 110.

Основные функции аппарата СНБ, как это удалось выяснить автору, сводятся к следующему: работа на президента в кризисных международных ситуациях, помощь в проведении переговоров во время президентских саммитов, формулирование президентской внешней политики для министерств и американской общественности, организация зарубежных поездок президента, межведомственное согласование формирования внешней политики и её осуществления. Кроме того, аппарат разрабатывает и публикует документ «Стратегия Национальной Безопасности США», который готовится путём довольно длительных согласований приблизительно с 25 правительственными ведомствами.

Аппарат структурно организован по директоратам (отделам). Его структура не регламентируется законом, и каждый президент видоизменяет её в соответствии со своими предпочтениями. Отделы имеют как региональную, так и функциональную специализацию (см. вставку по аппарату СНБ Дж. Буша мл.).

В конце второй главы автором делаются общие выводы по первым двум главам, посвящённым СНБ. Главный из них заключается в том, что методы выработки сложного межведомственного компромисса при принятии решений в системе СНБ, а не директивного командования, обеспечивают высокую отдачу от деятельности внешнеполитических министерств и ведомств, т.е. высокую административно-управленческую эффективность внешнеполитического механизма. Но они не гарантируют от грубых просчётов во внешней политике Вашингтона. Почему? Ответ даётся в последующих главах.

Кроме того, полностью подтвердилась эффективность «скромной» роли помощника по национальной безопасности, предложенная Г. Киссинджером.


загрузка...