Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование (13.09.2010)

Автор: Шаклеин Николай Иванович

8. Обоснованы меры по закреплению в Конституции РФ принципа единства законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, которые на взгляд автора позволят обеспечить их взаимодействие в сфере законотворчества и осуществление контроля за реализацией принятых законов. Возможными формами закрепления данного принципа являются: введение института совместной законодательной инициативы регионов; предварительная экспертиза проектов федеральных законов, вносимых субъектами РФ; активизация Советов законодателей по федеральным округам и их взаимодействие с парламентом Российской Федерации.

9. Конкретизировано содержание законодательной функции парламента посредством выделения следующих направлений работы: а) с законопроектами по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ путем обязательного рассмотрения отзывов, как от законодательного, так и от исполнительного органа государственной власти ее субъектов (так называемое нулевое чтение); б) с поправками после принятия таких законопроектов в первом чтении; в) с законодательными инициативами субъектов РФ; г) мониторинг законодательства в Российской Федерации.

Выявлен дисбаланс в реализации субъектами права законодательной инициативы их полномочий в данной сфере, когда одни из них не в полной мере реализуют свои законотворческие полномочия, при этом имеют высокий потенциал в сфере законопроектной работы (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения), а другие не наделены правом законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека РФ, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ).

Обоснована необходимость введения процедуры толкования федеральных законов как результата совместной деятельности палат Федерального Собрания РФ с целью устранения пробелов и коллизий в правовой системе России.

Сделан вывод о необходимости проведения проверки правовых актов на их коррупциогенность и выявление законотворческих ошибок, учета мнения Общественной палаты РФ на внесенные законопроекты, а также о создании единого Центра мониторинга законодательства при Федеральном Собрании РФ.

10. Предложен правовой механизм эффективной реализации представительной функции парламента. В этих целях предлагается введение обязательных (ежегодных) отчетов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы ФС РФ перед органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, населением субъекта РФ; формирование наказов и их финансовое обеспечение, введение процедуры отзыва депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации ФС РФ. Автор предлагает закрепить в регламентах палат процедуру официальной торжественной присяги при подтверждении полномочий в качестве члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы ФС РФ, а также предусмотреть в качестве основания для досрочного прекращения их полномочий неучастие депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации ФС РФ в работе палаты и ее органов. Отвергается предложение некоторых ученых и политиков о введение в Регламент Совета Федерации ФС РФ единогласного голосования двух членов палаты от одного и того же субъекта РФ, которые должны выражать «консолидированную» позицию, тем самым не перенося свои разногласия в федеральный парламент.

Автор полагает, что применение вышеназванных мер позволит повысить ответственность российских парламентариев, расширить учет многообразных социальных, партийных и других интересов и придать законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ общенациональный представительный характер.

11. Обоснована необходимость установления законодательных условий, способствующих повышению качества парламентского корпуса, предотвращению включения в федеральные списки кандидатов лиц, имеющих отношение к преступному миру. Предложены меры по повышению открытости для избирателей процесса формирования политическими партиями списков кандидатов на выборах и установлению четкой процедуры, на основании которой высшее должностное лицо субъекта Федерации будет назначать представителя в Совет Федерации.

12. Уточнено содержание статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Сделан вывод о необходимости дальнейшего совершенствования института неприкосновенности парламентария. На уровне федерального закона целесообразно четко разграничить неприкосновенность и неответственность парламентария, установить исчерпывающий перечень случаев, являющихся основанием отказа в даче согласия палатой на лишение неприкосновенности его члена. Особенность неприкосновенности российского парламентария заключается в специальной процедуре его привлечения к уголовной либо административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, с согласия данной палаты федерального парламента или соответствующего регионального законодательного собрания, которая, с одной стороны, позволяет устранить необоснованные обвинения в его адрес, а с другой - препятствует возможности уклониться от ответственности парламентария, виновного в совершении правонарушения.

13. Выявлена зависимость внутренней организации деятельности парламента от его конституционно-правового статуса. Автором предложены опирающиеся на зарубежную и отечественную практику оптимальная модель и параметры структуры палат парламента, а также аппарата парламента и его подразделений. Обосновывается необходимость создания в палатах федерального парламента структурных подразделений, которые бы занимались антикоррупционной экспертизой федеральных законов и проектов нормативно-правовых актов, осуществляли мониторинг последствий законотворчества с привлечением независимых экспертов.

14. Обоснованы меры по укреплению самостоятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части избрания высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации должны быть наделены полномочиями по избранию руководителей исполнительной власти не только из кандидатур, представляемых главой государства, но и из самостоятельно подбираемых ими кандидатов.

Для эффективного осуществления депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации своих полномочий следует перейти к правилу, при котором не менее половины всех депутатов региональных парламентов будут работать в них на профессиональной постоянной основе.

15. Обосновывается необходимость разработки и принятия федерального закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации – Парламенте Российской Федерации», регулирующего принципы деятельности парламента, его функции и организационную структуру, процедуру толкования законов, взаимодействие между палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, а также его взаимосвязь с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и иными государственными органами. При этом автор полагает, что предмет регулирования такого интегрированного закона целесообразно определить с учетом норм регламентов палат Федерального Собрания РФ, а при разработке концепции и структуры данного закона может быть использован зарубежный опыт.

Обосновывается системная связь, и потребность в установлении единых правил юридико-технического оформления проектов федеральных законов, единых требований к языку закона и юридической терминологии. Поэтому автор с учетом современных реалий предлагает ускорить рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов федеральных законов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

16. Автором сделаны соответствующие выводы и предложения о развитии парламентаризма в стране, а также о целесообразности изменения некоторых положений Конституции РФ и действующего законодательства.

Новые практические результаты и их значимость. Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что выносимые на защиту положения расширяют и углубляют концепцию развития российского парламентаризма, имеют системный и междисциплинарный характер. В работе содержатся новые подходы к совершенствованию конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов, как одному из перспективных направлений развития науки конституционного (государственного) права. Автор в своем исследовании решает поставленные задачи с использованием современных научных разработок в области философии, политологии, социологии, истории государства и права и др.

Выводы автора основаны на его многолетнем практическом опыте работы в государственных, в том числе законодательных органах СССР и Российской Федерации, теоретическом анализе сложных и противоречивых процессов, происходящих в Российской Федерации. Они могут быть использованы для совершенствования законодательства и обоснования практических мер по совершенствованию деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Результаты исследования и материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права России, зарубежных стран, политологических учебных дисциплин, спецкурса по парламентскому праву; они будут полезны для депутатов представительных органов Российской Федерации и государственных служащих. Предложения о совершенствовании конституционно-правового статуса федерального и региональных парламентов могут быть использованы в нормотворческой деятельности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации ФС РФ, а также депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения работы отражены в научных публикациях, в докладах и выступлениях в Федеральном Собрании РФ и Законодательном Собрании Кировской области, а также апробированы автором при разработке федеральных и региональных законов.

С использованием материалов автора были подготовлены проекты 8 законов Кировской области, более 20 федеральных законов, в том числе Кодекс об административных правонарушениях РФ и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», а также модельных законов, содержащих механизм реализации конституционно-правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Автором предложена структура проекта федерального закона «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации», а также проекты изменений в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации ФС РФ.

Автор выступал с докладами и сообщениями на заседаниях Государственного Совета при Президенте РФ, на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, сессий ПАСЕ, на международных, всероссийских и межвузовских конференциях, «круглых столах» и семинарах.

Материалы исследования используются в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» на юридическом факультете Российского государственного социального университета, а также в ряде других вузов.

Структура исследования определена основными целями и задачами, состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.

II. содержание диссертационной работы

Во введении обоснованы актуальность темы диссертационного исследования, ее научная разработанность, определены ее цели, задачи, теоретическая и методологическая база, сформулирована научная новизна исследования и его основные положения, выносимые на защиту, отмечена научная и практическая значимость, показаны результаты работы и их апробация.

В первой главе «Историко-правовой опыт организации и функционирования российского парламента» исследуется опыт становления и развития отечественного парламентаризма; подробно рассматривается правовой статус первого российского парламента и представительных учреждений советского периода.

В первом параграфе первой главы «Учреждение и Наказ Государственной Думы Российской Империи: первый российский парламент (1906-1917 гг.)» на основе ретроспективного взгляда на историю парламентаризма сделан вывод, о том, что понимание роли и места современного Федерального Собрания – парламента Российской Федерации как органа народного представительства невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории становления и развития представительных учреждений – от вече и боярской думы к дореволюционной Государственной Думе и Государственному совету, а затем и деятельности Советов СССР и РСФСР.

Автор отмечает, что, несмотря на то, что российская практика отличается от западноевропейской, она имеет с ней много общего. Также как в большинстве этих стран российский парламентаризм начинался с органа при монархе, где заседала высшая знать. Исторически Россия дала опыт двух вариантов представительства: один был консультативным органом при государе с небольшим набором полномочий и слабыми элементами представительства, но зато постоянным характером работы и второй – с соборной формой работы, более представительной, но непостоянным характером работы. Громоздкий характер деятельности соборов и укрепление власти российских царей постепенно свели на нет эту форму, а совет при монархе затем стал Государственным советом, превратившись в законосовещательный орган, объединяющий лиц, приближенных к царю.

Автором сделан вывод о том, что становление и формирование в России парламентского органа на государственном уровне в ((( – начале ХХ вв. было связано с решением следующих задач: признание законодательной деятельности как специальной государственной функции, отделенной от главы государства; самостоятельностью парламентского органа или существованием его в виде консультативного органа при государе; способом формирования или прямого избрания парламента с учетом социальных потребностей общества; превращение парламентской деятельности в специальный вид государственной деятельности. Именно, признание того, что законотворчество должно существовать как специальный вид государственной деятельности, следует считать одним из важнейших результатов, как научных усилий, так и реальных политических шагов российского царя и правящих кругов того времени.

В работе дается анализ дореволюционного законодательства, регулирующего деятельность парламента, в котором выделяются следующие направления: значимость для современной России истоков российского парламентаризма, работы в 1906–1917 гг. Государственной Думы четырех созывов после издания Манифеста Императора Николая II «Об усовершенствовании государственного порядка» 17 октября 1905 г.; исследование Наказа Государственной Думы – законодательного акта (регламента), определяющего распорядок работы Государственной Думы, компетенцию, порядок действия ее руководящих и вспомогательных органов (Совещания, Канцелярии, Приставной части); правовой статус членов Думы, прав и обязанностей депутатов в тот период времени; структурирование парламента и его взаимодействие с исполнительной властью; организация законотворческой работы; выработка на основе имеющегося исторического опыта предложений по совершенствованию деятельности парламента, статуса депутата.

Научный интерес представляют практика принятия депутатом «торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); основания выбытия депутата из состава Думы, если он «не посещал ни одного заседания Думы в продолжение целого года без отпуска» (п. 18 Наказа); отказ от звания депутата, «заявив о сем письменно Председателю Думы или путем отказа от принятия Торжественного обещания при вступлении в Думу» (п. 17 Наказа); вычет из довольствия депутата «за каждый пропущенный день заседаний» без уважительной причины; временное отстранение депутата от участия в заседаниях; поддержание порядка в помещениях Думы Приставом Думы и его помощниками; предложение министрам разработать законопроект, а в случае отказа «образовать для его выработки Комиссию из своей среды» (п. 57 Наказа); «передача дела на рассмотрение императору», ведение Ведомости присутствующих на заседаниях Думы (член Государственной Думы вносит собственноручно свое имя в течение всего заседания); принятие присяги «на верную службу» поступающими на службу в Канцелярию (аппарат) Государственной Думы; ограничение числа Комиссий (Комитетов) Думы до 8–10 (включая бюджетную, Комиссию по запросам, Комиссию по личному составу и др.); введение процедуры «спешного рассмотрения» законопроектов; личном голосовании депутата, запрете на подачу голосов за отсутствующих. Эти и другие положения могут быть, по мнению автора, использованы в работе палат современного российского парламента и включены в Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации.

В исследовании отмечается, что истоки российского парламентаризма характеризуются борьбой двух противоречивых тенденций: зарождения, формирования и развития выборного начала в управлении, ведущего к созданию представительного органа, и укрепления неограниченной самодержавной власти, опирающейся на разветвленный государственный аппарат. Другой специфической чертой развития российского парламентаризма является факт наличия конституционных идей и проектов в этой сфере даже в те периоды, когда абсолютная власть в России казалась полностью утвердившейся. В Российской империи ввиду отсутствия развитых демократических традиций, слабости партийной системы, низкого уровня политической культуры населения не мог появиться парламент европейского типа. Любые инициативы парламента зависели не от воли представлявших его граждан, а от воли монарха. Поэтому Государственная Дума, несмотря на трудности становления, определила для себя в тот период конкретные направления своей деятельности: во-первых, это законотворчество и законодательный процесс; во-вторых, вопросы экономической и социальной политики; в-третьих, вопросы контроля над деятельностью правительства. С этими обстоятельствами приходилось считаться и российскому императору.

К сожалению, Государственная Дума Российской империи 1906–1917 гг. не стала настоящим представительным органом государственной власти по социально-экономическим и организационным причинам: ограничения порядка ее формирования различными избирательными цензами; в силу того, что самодержавие не было готово к ограничению своей власти органом парламентского типа, что неизбежно приводило к сложным взаимоотношениям между государем и Государственной Думой в тот период и т. д. Как известно революционные события конца ХIХ в. прервали развитие буржуазного парламентаризма в России.

Во втором параграфе первой главы «Советский опыт деятельности Верховных Советов СССР и РСФСР, Верховных Советов союзных и автономных республик» отмечается, что советские представительные учреждения были образованы в противоположность «буржуазному» парламентаризму и принципу разделения властей. Тем не менее, они обладали основными признаками парламента в современном понимании данного термина. Их функционирование на протяжении почти восьми десятилетий представляет огромное значения для накопления парламентского опыта в России. Поэтому деятельность Советов в СССР (1917–1989 гг.) и короткого периода (1990–1993 гг.) работы Съезда народных депутатов РСФСР (Российской Федерации) явилась важным аспектом диссертационного исследования.

Как известно в советском государстве возобладала концепция «Советы как работающая корпорация». По этой модели депутаты сами должны и принимать решения, и организовывать их исполнение, и проводить решения в жизнь, и контролировать исполнение решений. А чтобы они не отрывались от народа, свои депутатские функции они сочетали с производственной деятельностью, т. е. не порывали с основным местом работы. Автор полагает, что сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых ими решений правильна. Но все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира депутаты местных представительных органов не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании в сочетании с основной своей работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого уровня переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.

До 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР и до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми (освобожденными лицами) не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год продолжительностью по 2-3 дня. Даже при модели «работающей корпорации» высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Однако регулярно работающий парламент просто не был нужен КПСС и той системе организации власти. Следует подчеркнуть, что после Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гг. именно концепция верховенства представительных органов – Советов – была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы. Однако фактически деятельность представительных органов, в том числе и высших (т. е. Союза ССР, союзных и автономных республик), определялась в то время КПСС, и к тому же еще Советами фактически правили образуемые ими исполнительные органы. Но, тем не менее, в соответствии с союзной и республиканскими конституциями именно Советы обладали верховенством в государстве.

Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, союзных и автономных республик, в их деятельности были элементы демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы.

Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала, какое бы то ни было разделение властей. На деле Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-политического руководства обществом и государством. Так, за период с 1930 по 1988 гг. Верховный Совет СССР, принял на сессиях лишь 1% всех действовавших законов; в основном же он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета СССР.

Автор считает, что было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства. Депутаты, сколь бы высокий пост они ни занимали, были обязаны регулярно отчитываться перед избирателями, отвечать на их ходатайства и просьбы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей депутат мог быть отозван, и такие случаи имели место.

В ходе политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в стране в середине 80-х гг. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Последний, сохранив прежнее название и деление на палаты Совет Союза и Совет Национальностей, на самом деле стал в значительной мере новым органом по своему статусу и организации работы.


загрузка...