Правовое регулирование программно-целевого метода бюджетной деятельности (13.04.2009)

Автор: Матненко Александр Сергеевич

систему субъектов плановой деятельности, их основные права и обязанности;

основы планового процесса, включая механизмы, обеспечивающие скоординированное взаимодействие органов власти всех уровней при разработке и реализации плановых актов, в том числе объединение бюджетных ресурсов.

8. В основе построения системы бюджетных программно-целевых актов в Российской Федерации, деления их на виды должны лежать два главных критерия: а) характер, масштаб целей, достигаемых с помощью программно-целевого акта, б) круг источников бюджетного финансирования программно-целевого акта, определяемый как в территориальном (средства бюджетов одного или нескольких уровней), так и в ведомственном (средства «бюджетов» одного или нескольких ведомств) разрезах. Программы, решающие общенациональные задачи и финансируемые из бюджетов нескольких уровней бюджетной системы Российской Федерации, должны иметь статус «государственных программ» и воплощать механизмы планирования, отработанные в рамках приоритетных национальных проектов.

9. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, федеральных законах от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») необходимо закрепить право органов государственной власти Российской Федерации определять порядок установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по софинансированию государственных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан. Нарушение в данной части федерального законодательства следует рассматривать как основание введения режима временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления).

10. С целью полного совмещения плановых периодов бюджетного и среднесрочного программно-целевого планирования целесообразно увеличение планового периода бюджетного планирования до пяти лет.

11. Круг целевых программ, которым присваиваются уникальные коды целевых статей и (или) видов расходов бюджета (ст. 21 БК РФ) и на которые распространяется действие других положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен быть расширен, с включением в него всех целевых программ, независимо от срока действия (в настоящее время это только долгосрочные программы).

12. Необходимо внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации норм, комплексно закрепляющих институт аудита эффективности бюджетных расходов, в том числе:

понятие и правовой режим внешнего аудита эффективности бюджетных расходов;

учет и отчетность по качественным результатам произведенных бюджетных расходов в виде обязательного элемента бюджетного учета и отчетности;

право установления единой методики оценки эффективности бюджетных расходов за одним органом – органом внешнего аудита (Счетной палатой Российской Федерации).

13. В законодательстве Российской Федерации (Бюджетном кодексе Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях) необходимо закрепить юридическую ответственность руководителей и должностных лиц государственных (муниципальных) органов, организаций – получателей бюджетных средств за неэффективное и (или) нерезультативное использование бюджетных средств.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного и муниципального права государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омский государственный университет имени Ф.М. Достоевского», где проходило обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.

По теме диссертационного исследования опубликовано две монографии: «Приоритетные национальные проекты и бюджетная деятельность государства» – Омск: Русь, 2007. – 144 с., «Бюджет результатов: правовая концепция» – Омск: Омский государственный университет, 2008. – 264 с. Автором подготовлено несколько глав, посвященных вопросам бюджетно-правового регулирования и социально-экономического планирования, в Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – Омск: Издание ОмГУ, 2005. – 515 с. и учебнике «Муниципальное право России» под редакцией д.ю.н., профессора А.Н. Костюкова – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – 687 с.

Результаты исследования представлены в 16 опубликованных статьях в журналах, включенных в перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора юридических наук. Всего автором опубликовано более 40 работ по теме диссертационного исследования.

Теоретические положения, изложенные в диссертационном исследовании, прошли апробацию на Всероссийской научно-практической конференции «Россия: приоритетные национальные проекты - инновации – молодежь» (Москва, Институт научной информации по общественным наукам, Отделение общественных наук РАН, 16 – 17 ноября 2006 года), научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения приоритетных национальных проектов» (Москва, МГУ им. М.В.Ломоносова, 8 – 9 декабря 2006 года), международной научной конференции «Социальное право и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, Конституционный суд Российской Федерации, 5 – 7 июня 2007 года), международной научно-практической конференции «Административные процедуры взаимодействия государственных органов и частных лиц в экономической сфере» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 – 29 июня 2008 года), международной научно-практической конференции «Право на защиту прав и свобод человека и гражданина (к 15-летию Конституции Российской Федерации и 60-летию принятия Всеобщей декларации прав человека)» (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 4 – 5 декабря 2008 года), научно-практической конференции «Договор в публичном праве» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 30 июня – 1 июля 2007 года), международной научно-практической конференции «Финансовая система России: опыт и перспективы правового регулирования» (Красноярск, Сибирский федеральный университет, 4 – 5 сентября 2008 года), международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы совершенствования законодательства, правоприменения и правовых теорий в России и за рубежом» (Челябинск, Филиал Московского педагогического государственного университета, 20 ноября 2008 года), научно-практических конференциях, посвященных проблемным вопросам местного самоуправления, традиционно организуемых Омским государственным университетом имени Ф.М. Достоевского, Правительством Омской области в Омске, в частности, в 2002, 2006, 2008 годах, и иных научно-практических конференциях.

Результаты исследования находят практическое применение в правотворческой деятельности Законодательного Собрания Омской области, Правительства Омской области, Совета при Губернаторе Омской области по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести глав, тринадцати параграфов, заключения, библиографического списка.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются его объект, предмет, цель, задачи, методологическая основа, характеризуются степень разработанности правовых проблем реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности, теоретическая и практическая значимость исследования, его научная новизна, содержатся сведения об апробации исследования, структуре диссертации.

В главе I «Понятие и сущность программно-целевого метода бюджетной деятельности» исследуются закономерности, обуславливающие объективную необходимость использования в рамках бюджетной деятельности государства программно-целевого метода, рассматривается сущность данного метода во взаимосвязи с принципами правового регулирования бюджетных отношений.

В параграфе 1 «Бюджетная деятельность и программно-целевой метод: сущность и соотношение» рассматриваются понятие и границы бюджетной деятельности, раскрываются ее существенные стороны и закономерности, определяющие взаимосвязь с программно-целевым методом реализации функций государства.

Работа основана на признании научной ценности и актуальности понятия «бюджетная деятельность», поскольку данная категория дает возможность раскрыть все сущностные аспекты реализации бюджетной правосубъектности источника деятельности – государства и муниципальных образований – через такие элементы, как субъект, объект, цели, методы, функции, формы, стадии, циклы, задействовать весь богатый понятийный и методологический аппарат праксиологической теории. Кроме того, универсальный характер понятия «деятельность» позволяет охватить им функциональную активность всего аппарата публичной власти, включая органы представительной власти, в отличие от понятия «управление», которое в «узкой» и принятой в российском законодательстве трактовке является административно-правовым и используется для обозначения деятельности органов только исполнительной власти. Наконец, понятие «деятельность» позволяет рассмотреть бюджет и связанные с ним отношения не только через «управленческую» призму, но и с точки зрения реализации права государственной (муниципальной) собственности на бюджетные средства.

Основным недостатком большинства изложенных в финансово-правовой литературе подходов к определению понятий «финансовая деятельность» и «бюджетная деятельность» является использование предельно общих, юридически не формализованных категорий («образование, распределение и использование денежных фондов»), что не позволяет четко определить границы обозначаемых ими явлений, отграничить от схожих смежных видов деятельности (например – бюджетную деятельность от налоговой деятельности).

В работе поддерживается позиция тех авторов, которые основывают понимание финансовой деятельности на анализе законодательства, устанавливающего компетенцию органов, осуществляющих эту деятельность, и практики его применения.

С таких позиций бюджетная деятельность государства может быть определена как действия государства, его органов и должностных лиц по формированию (разграничению между бюджетами, планированию и зачислению) доходов бюджета, установлению расходных обязательств, планированию и осуществлению расходов бюджета, обеспечению поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, погашению государственного и муниципального долга, осуществлению бюджетного контроля.

Введение в бюджетное законодательство института расходных обязательств определило содержание процесса трансформации правовой роли бюджета – превращения последнего из юридически доминирующей формы финансового планирования в инструмент, подчиненный задачам финансового обеспечения долгосрочных обязательств государства, выраженных в том числе в плановых документах особого рода – государственных и муниципальных целевых программах. Начало этому процессу фактически было положено изданными в 2002 – 2003 годах актами Конституционного суда Российской Федерации.

Сущность бюджета как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для выполнения задач и функций государства и местного самоуправления, предопределяет использование в бюджетной деятельности программно-целевого метода, который обеспечивает связь бюджета с внешними, конечными результатами бюджетного финансирования. Именно в этих результатах проявляется выполнение публичных задач и функций, финансируемых из бюджета.

Специфика программно-целевого метода бюджетной деятельности выражается в одновременной увязке при ее осуществлении следующей совокупности элементов:

целей – планируемых количественно и (или) качественно измеримых результатов;

мероприятий (действий) и их исполнителей;

бюджетных и других ресурсов, необходимых для достижения целей;

сроков (достижения целей, осуществления мероприятия, использования ресурсов).

К числу проблем, имеющих для работы методологическое значение, относится вопрос, корректно ли говорить о программно-целевом методе бюджетной деятельности в единственном числе, как о едином методе, либо правильнее исходить из предположения о наличии определенной совокупности программно-целевых методов бюджетной деятельности. На основе проведенного анализа поддерживается первая позиция, поскольку понятие метода несет в себе обобщающую нагрузку, в то время как определяющие его качественное своеобразие способы, средства и приемы деятельности могут быть вариативны.

Одним из следствий указанной вариативности является существование различных форм реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности (программы, проекты, планы и другие), каждая из которых может иметь свои особенности.

Для объединения этих форм наука и бюджетно-правовая практика нуждаются в едином термине. В качестве такового предлагается использовать термин «бюджетный программно-целевой акт».

Признаками бюджетного программно-целевого акта являются:

1) наличие в нем системы элементов программно-целевого метода (цели, мероприятия и исполнители, ресурсы, сроки);

2) соответствие критериям расходного обязательства, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации. При этом следует иметь в виду, что в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации сформулировано общее определение расходного обязательства, которое необходимо рассматривать с учетом статей 84 – 86 кодекса, в которых содержание данного понятия уточняется применительно к расходным обязательствам каждого территориального уровня. Так, в статье 6 говорится о том, что расходное обязательство вытекает, в частности, из законов и иных нормативных правовых актов. При буквальном толковании данной нормы можно предположить, что речь идет о любом нормативном правовом акте. Однако в статье 84 содержится уточнение, что расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Следовательно, нормативные правовые акты федеральных министерств, в том числе утверждающие программно-целевые документы (например, ведомственные программы), не приводят к возникновению расходных обязательств. В отношении расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований кодекс (статьи 85 и 86) не ограничивает круг нормативных правовых актов, порождающих данные обязательства, однако иногда соответствующие ограничения устанавливаются на уровне самих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В параграфе 2 «Принципы применения программно-целевого метода бюджетной деятельности» рассматриваются основные сущностные проявления, закономерности реализации программно-целевого метода бюджетной деятельности в контексте действующего российского законодательства.

Поскольку программно-целевое бюджетирование является частью бюджетной деятельности и еще более общих систем деятельности (финансовой деятельности, публичной деятельности, социальной деятельности в целом), в нем находят выражение как общие, так и специальные правовые принципы.


загрузка...