Система правового регулирования возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайных ситуациях вследствие нарушения их конституционных прав (12.10.2009)

Автор: Рыбкина Марина Владимировна

во-первых, норм, регулирующих деятельность государства (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и его органов по осуществлению социальной защиты населения, пострадавшего в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

во-вторых, норм, определяющих правовое положение граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в-третьих, норм, закрепляющих юридическую силу соответствующих конституционных предписаний о социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, и порядок их реализации и изменения.

К первой группе конституционных норм, закрепляющих правовые основы социальной защиты населения, пострадавшего в результате чрезвычайных ситуаций, относятся конституционные положения, закрепленные в статьях 2, 7, 17, 18, 33, 39, 41, 42, 45, 46 и 72 Конституции Российской Федерации.

Ко второй группе конституционных норм, закрепляющих правовые основы социальной защиты населения, пострадавшего в результате чрезвычайных ситуаций, относятся конституционные положения, закрепленные в статьях 18, 33, 38, 39, 41, 42, 45, 46 и 53 Конституции Российской Федерации.

К третьей группе конституционных норм, закрепляющих правовые основы социальной защиты населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, относятся конституционные положения, закрепленные в статьях 15, 55 и 76 Конституции Российской Федерации.

Принимая на себя ответственность по возмещению вреда, государство обязано руководствоваться вытекающими из статей 2, 19 и 42 Конституции Российской Федерации требованиями, в основе которых лежит признание в качестве конституционной ценности жизни и здоровья, имеющих равное, одинаковое значение для всех граждан.

Таким образом, конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита указанных прав и свобод рассматривается как обязанность государства, определяет содержание и направленность нормативного правового регулирования общественных отношений по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций.

При этом следует отметить, что социальная защита представляет собой систему гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, реализуемую путем деятельности соответствующих органов, организаций и граждан, уполномоченных государством на создание надлежащих условий, обеспечивающих материальную и иную поддержку в установленных законом случаях, с целью обеспечения достойной жизни и свободного развития граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию.

Рассматривая государственную социальную поддержку иных нетрудоспособных лиц в рамках социальной политики Российской Федерации в непосредственной связи с социальной защитой населения, пострадавшего в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, с опорой на соответствующее положение Конституции Российской Федерации можно констатировать, что обязательное социальное страхование как часть государственной системы социальной защиты населения, одновременно является частью единой Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, выполняющей в качестве одной из основных задач задачу осуществления мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций.

На основании проведенного в параграфе исследования, диссертант делает вывод, что конституционно-правовая основа социальной защиты населения, пострадавшего в результате чрезвычайных ситуаций, определяет деятельность государства (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и его органов в двух взаимосвязанных направлениях: во-первых, по осуществлению социального обеспечения граждан, пострадавших от чрезвычайных ситуаций, за счет средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов, а, во-вторых, по поощрению развития общественных отношений, связанных с предоставлением материальной поддержки гражданам, пострадавшим в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, обуславливающих возникновение чрезвычайных ситуаций, по инициативе органов местного самоуправления, юридических лиц или граждан за счет собственных средств, в дополнение к государственному социальному обеспечению.

Третья глава «Полномочия и предметы ведения системы органов МЧС России по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Понятие и сущность полномочий органов системы органов МЧС России по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях» исследуется понятие безопасности при чрезвычайных ситуациях, правовой статус МЧС России как органа исполнительной власти. Раскрываются особенности его полномочий по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях.

Действующий в настоящее время Закон Российской Федерации о безопасности закрепляет правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.

Закон о безопасности, закрепив очень важные положения соответствующей теории, вероятнее всего предполагает необходимость соблюдения баланса жизненно важных интересов человека, общества и государства и их взаимную ответственность по обеспечению безопасности. Вместе с тем данный закон не определяет перечень жизненно важных интересов и критерии оценки степеней их защищенности, не конкретизирует виды безопасности.

Жизненно важные интересы представляют совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития человека, общества и государства, именно человека, а не личности. Безопасность, в том числе и ее понятие, с нашей точки зрения, должна рассматриваться с позиций приоритета общечеловеческих ценностей. А сама деятельность по обеспечению безопасности человека, общества и государства — в качестве объективной необходимости, имеющей не только общесоциальную, но и нравственную ценность, а также непосредственно юридическую значимость.

Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Граждане, общественные или иные организации и объединения являются субъектами безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере.

Среди положений, непосредственно относящихся к безопасности человека, следует отметить указание на содержание интересов личности. К ним отнесены: реальное обеспечение конституционных прав и свобод, личная безопасность, повышение качества и уровня жизни, физическое, духовное и интеллектуальное развитие.

Систему безопасности Российской Федерации образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, не допускается. Отмечается, что орган исполнительной власти, являясь самостоятельным структурным звеном государственного аппарата, осуществляет в пределах своей компетенции исполнительную и распорядительную деятельность в целях реализации функций государства. В связи с этим необходимо урегулировать его правовой статус как субъекта государственного управления.

В целях установления специфики правового положения органа исполнительной власти по обеспечению безопасности при чрезвычайных ситуациях, важно выяснить признаки органа и определить соответствующие этим признакам черты его статуса, его назначении и роль. Из множества признаков МЧС России, как органа исполнительной власти можно выделить то, что он: а) занимает определенное место в системе государственного механизма; б) участвует в выполнении функций государства в сфере обеспечения безопасности в при чрезвычайных ситуациях; в) имеет определенную организационную структуру, которая соответствует цели его деятельности; г) обладает способностью действовать от имени государства в форме исполнительно-распорядительной деятельности; д) наделен публично-властными полномочиями. Особое внимание уделяется понятию компетенции, как совокупности функций и полномочий (прав и обязанностей) применительно к областям, сферам, объектам управления («предметам ведения»). В соответствии с данным определением  компетенция государственного органа определяется путем указания на: 1)область общественной жизни, являющуюся объектом деятельности органа; 2) государственную функцию, которую орган должен осуществлять в определенной области общественной жизни и которая проявляется в ряде отдельных вопросов, подлежащих ведению органа; 3) конкретные полномочия, служащие средством успешного осуществления указанной функции в упомянутой области общественной жизни.

Под функциями органов исполнительной власти принято понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы. Отмечается, что анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев системы исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации.

В соответствии с пунктом 3 Указа Президента «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» МЧС России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Также в соответствии с пунктом 2 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – Положение о МЧС России) МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

На настоящий момент в России существует и действует Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Данная система закреплена в нормативно-правовых актах различного уровня, основным из которых является Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 года

«О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Указанный нормативно-правовой акт определяет Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций как объединение органов управления, сил и средств федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой Государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, и реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

На осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях скорее направлены такие способы, средства и методы как финансово-экономические и учебно-научные.

В организационно-технические способы входит задача по осуществлению мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций. Реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций относятся к задачам первой категории способов, средств и методов обеспечения правовой защиты в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Общее руководством функционированием РСЧС осуществляется Правительством Российской Федерации. Непосредственное руководство функционированием РСЧС возлагается на МЧС России. Координационным центром государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Национальный центр управления в кризисных ситуациях (НЦУКС) МЧС России , который создан в соответствии с приказом МЧС России от  27.09.2006 г. № 545. В числе основных задач НЦУКС – подготовка предложений по применению дежурных сил и средств, обеспечение оперативного управления силами РСЧС в ходе выполнения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, контроль за готовностью подразделений оперативного реагирования к действиям по предназначению, оповещение и информирование населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и  пожарах. В рамках РСЧС Национальный центр управления в кризисных ситуациях также обеспечивает информационное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, субъектами Российской Федерации, организациями сети мониторинга опасных процессов и явлений и соответствующими силами постоянной готовности. На НЦУКС, кроме того, возлагается задача поддержки международных гуманитарных проектов, программ и операций, выработки согласованных действий органов повседневного управления межгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций государств-участников СНГ. Также на всех уровнях управления РСЧС, в целях координации деятельности органов управления, создаются коллегиальные координирующие органы? комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» территориальные подсистемы создаются в субъектах для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах своих территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий. Функциональные же подсистемы создаются федеральными органами исполнительной власти с целью организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов. Таким образом, территориальные подсистемы подразделяются в зависимости от территории, а функциональные – в зависимости от сферы деятельности различных органов исполнительной власти. Следовательно, нормативно-правовое регулирование данных систем различно. Так, организация, состав сил и средств территориальных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то время как организация, состав сил и средств функциональных подсистем, а также порядок их деятельности определяются положениями о них, утверждаемыми руководителями федеральных органов исполнительной власти по согласованию с МЧС России.

В состав сил и средств каждого уровня единой системы входят силы и средства постоянной готовности, предназначенные для оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и проведения работ по их ликвидации (далее - силы постоянной готовности).

Основу сил постоянной готовности составляют аварийно-спасательные службы, аварийно-спасательные формирования, иные службы и формирования. Причем, как устанавливает законодательство, эти органы должны быть оснащены специальной техникой, оборудованием, снаряжением, инструментом, материалами с учетом обеспечения проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации в течение не менее 3 суток. На наш взгляд, установленный срок представляет важную гарантию не столько для самих пострадавших, сколько для обеспечения правовой защиты в условиях чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, основными факторами, определяющими особенности и характер взаимодействия органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайной ситуации будут являться : установление правового режима чрезвычайной ситуации, в рамках которого субъекты взаимодействия будут реализовывать свои полномочия в пределах предметов ведения, а также уровень и вид чрезвычайной ситуации.

Во втором параграфе «Порядок и особенности обеспечения деятельности системы органов МЧС России при чрезвычайных ситуациях». В нем определяется порядок обеспечения деятельности системы органов МЧС России, и выявляются особенности, характерные для обеспечения данной деятельности.

Деятельность системы органов МЧС России при чрезвычайных ситуациях определяется как полномочиями и предметами всего Министерства в целом, так и непосредственно каждого отдельно взятого подразделения. Для определения системы правового регулирования данной деятельности важно отметить тот факт, что в настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, объединяющий в себе нормы, закрепляющие правовой статус всей системы органов МЧС России. Поэтому, в чрезвычайное законодательство входят не только нормативные правовые акты, регулирующие порядок взаимодействия субъектов чрезвычайного правоотношения в условиях чрезвычайной ситуации, но и иные, специализированные нормативные правовые акты, регулирующие правовой статус системы органов МЧС России.

Следует отметить, что МЧС России осуществляет координацию деятельности действующих на всей или большей части территории России аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, общественных объединений, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ. Координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют в установленном порядке главные управления МЧС России по субъектам РФ. Координацию деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований на территориях муниципальных образований осуществляют органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны при органах местного самоуправления. В аварийно- спасательных работах участвуют сотрудники непосредственно аварийно-спасательных подразделений, сотрудники пожарной охраны, войска гражданской обороны, инспектора государственной инспекции по маломерным судам. Таким образом, МЧС России как главный федеральный орган исполнительной власти в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций осуществляет свою деятельность на основе принципов, закрепленных, в частности, в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Одним из таких является принцип, предполагающий, что мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно.

Следующий принцип заключается в том, что планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Также в указанном законе закреплен принцип необходимой достаточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 года №68 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») указывает именно на защиту граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Рассматривая особенностям реализации и обеспечения правовой защиты в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, автор приходит к выводу , что правовая защита тесно связана с обеспечением юридической безопасности. Правовая защита в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций представляет собой систему мер, средств и методов обеспечения юридической безопасности в указанных условиях. Причем, обеспечивается юридическая безопасность с помощью определенного правового механизма, включающего в себя множество элементов, так или иначе влияющих и воздействующих на обеспечение юридической безопасности. Таким образом, механизм обеспечения юридической безопасности в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций можно представить как совокупность специальных средств, способов и методов воздействия на общественные отношения с целью защиты жизненно-важных интересов, основных прав и свобод личности, общества и государства в условиях предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также с целью реализации государственной политики в области обеспечения безопасности в условиях чрезвычайной ситуации. Федеральный закон от 21.02.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет общие для России организационно-правовые нормы в области защиты населения от одной из возможных угроз - чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В заключении соискателем подводятся итоги и намечаются перспективные направления дальнейшего исследования проблем правового регулирования возмещения вреда, причиненного гражданам при чрезвычайной ситуации вследствие нарушения их конституционных прав.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:


загрузка...