Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция финансово-правового регулирования (11.01.2010)

Автор: Комягин Дмитрий Львович

Особенности функционирования публичных финансов в чрезвычайных условиях, как правило, характеризуются расстройством денежно-кредитной системы. В этих условиях для обеспечения оборонной функции государства необходимы не столько денежные ресурсы (особенно в эпоху бумажных, необеспеченных денег), сколько национальное богатство в целом, в том числе материальные ресурсы и различного рода государственные резервы.

В первую очередь обеспечение расходов на национальную оборону осуществляется за счет накопленных мобилизационных мощностей, однако таких ресурсов хватает лишь на начальный период военных действий. В случае, если военные действия затягиваются, возникает необходимость мобилизации всего национального богатства.

Известно несколько способов покрытия расходов на национальную оборону за счет национального богатства: государственный кредит; введение специальных военных налогов и, наконец, мобилизация сбережений и имуществ физических и юридических лиц, всех доступных материальных ресурсов.

Между перечисленными способами покрытия чрезвычайных расходов следует провести различие по признаку возникновения встречных обязательств. Если использование накопленных мобилизационных резервов и введение военных налогов не порождает обязательств у государства, то государственный кредит вызывает обязательства по государственному внешнему долгу, а использование сбережений и имущества физических и юридических лиц – обязательства, большей частью, по государственному внутреннему долгу.

9. Включение в законодательство норм, устанавливающих финансово-правовой механизм компенсации убытков физических и юридических лиц в результате правомерного изъятия или повреждения имущества для нужд обороны, позволит устранить соответствующий пробел в законодательстве, и гарантировать соблюдение конституционных прав граждан.

В настоящее время общие нормы возмещения за счет казны убытков, причиненных неправомерными действиями государственных органов и их должностных лиц, установлены бюджетным законодательством. Однако существует пробел в отношении регулирования порядка компенсации убытков физических и юридических лиц, связанных с правомерными действиями органов государства. Военным законодательством установлены нормы, позволяющие производить изъятие необходимого для нужд обороны имущества, а также о необходимости компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации, в связи с использованием их имущества для нужд обороны, но сам компенсаторный механизм не установлен. Необходимость указанной компенсации (не только расходов и убытков) вытекает из общих начал гражданского законодательства и, при отсутствии специальных финансово-правовых норм, регулируется непосредственно гражданским законодательством. В то же время объективно компенсация возможна, во-первых, в случае успешного решения задачи национальной обороны и, во-вторых, только после полной демобилизации и восстановления мирного порядка, что диктуется принципом приоритетности интересов национальной обороны. Таким образом, необходимо принятие соответствующих нормативных актов, устанавливающих гарантии физическим и юридическим лицам компенсации расходов и убытков, возникших в связи с нуждами обороны, и механизм учета возникших долговых обязательств и их погашения.

10. Определено место совершенствования нормативно-правового регулирования расходов на национальную оборону в системе мероприятий бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации, а также взаимозависимость результатов бюджетной реформы и результатов административной и военной реформ.

Бюджетная реформа диктует необходимость совершенствования правового регулирования расходов на национальную оборону в части систематизации расходных обязательств в области национальной обороны, а также внедрения программных методов планирования и осуществления военных расходов с тем, чтобы достичь определенных заранее показателей с наименьшими затратами, что в свою очередь создаст возможность проведения финансового контроля с элементами аудита эффективности.

Иными словами, для обеспечения результативности расходов на национальную оборону? законодательство должно содержать четкий и недвусмысленный перечень расходных обязательств в военной сфере и ясный порядок их возникновения, что позволит учесть такие обязательства в реестре расходных обязательств Российской Федерации и, при необходимости – реестрах расходных обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Включение расходных обязательств военного характера в реестр расходных обязательств публично-правовых образований создает гарантии обеспечения соответствующих расходов.

Параллельным шагом является установление показателей (индикаторов) достижения целей запланированных расходов, которые должны быть определены в ходе мероприятий военной реформы. Понятие «военная реформа» более широкое, чем «реформа Вооруженных Сил» и включает в себя комплекс политических, экономических, правовых, военных и военно-технических, социальных и иных мер, направленных на качественную трансформацию Вооруженных Сил РФ, других видов войск и военных формирований, военных исполнительных органов, предприятий оборонной промышленности и их управленческих органов, с целью обеспечить надлежащий уровень национальной обороны в рамках имеющихся возможностей и ресурсов.

Таким образом, модернизация нормативно-правового регулирования расходов на национальную оборону, реформа военно-промышленного комплекса и мобилизационного потенциала являются взаимосвязанными направлениями общего реформирования публичного управления, проводимого в Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Настоящее исследование содержит новые научные данные о механизме правового регулирования расходов на национальную оборону, его зарождении, развитии, модернизации с учетом происходящих в Российской Федерации бюджетной, административной и военной реформ.

Теоретическая значимость исследования связана с разработанной диссертантом концепцией расходов на национальную оборону как обособленной части публичных расходов, обеспечивающих реализацию оборонной функции государства, разработкой категориального аппарата финансового права (раскрыты понятия и соотношения категории «военные расходы», «расходы на национальную оборону» и «расходы на национальную безопасность», проанализированы основные подходы к определению таких комплексных и многоаспектных понятий, как «военный бюджет», «военные финансы» и т. д.). Кроме того, в диссертации произведена периодизация процесса формирования и развития механизма правового регулирования расходов на национальную оборону, выявлены и проанализированы принципы правового регулирования расходов на национальную оборону, определено место нормативно-правового механизма расходов на национальную оборону в системе мероприятий бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации, влияние административной и военной реформ на процессы модернизации расходов на национальную оборону.

Результаты исследования нацелены на дальнейшее развитие науки финансового права, вносят определенный вклад в историко-правовую науку. Они могут быть использованы при изучении соответствующих учебных дисциплин в высших учебных заведениях.

Практическая значимость исследования проявляется в том, что собранный, систематизированный и проанализированный в диссертации материал может быть востребован в нормотворческой, правоприменительной и контрольной деятельности, при подготовке нормативных правовых актов в области публичных финансов.

Теоретическая и практическая значимость работы подтверждается также фактами внедрения результатов исследования в нормотворческую и правоприменительную деятельность Министерства финансов РФ, Министерства обороны РФ, Федерального казначейства, в учебный процесс ряда российских университетов и научно-исследовательских центров (Московской государственной юридической академии, Государственного университета - Высшей школы экономики при Правительстве РФ, Федерального центра образовательного законодательства Рособразования, Центра публично-правовых исследований и др.).

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в научных и научно-практических публикациях диссертанта:

- монографиях: «Современный военный бюджет: правовой аспект» (Спб.: изд-во СпбГУ. 2009. 156 с.), «Расходы на национальную оборону» (М.; изд-во РАГС. 2008. 354 с.), «Исполнение федерального бюджета» (М.; ЦППИ. 2007. 212 с.);

- коллективных монографиях: «Финансовое право России: актуальные проблемы» (Под ред. А. А. Ялбулганова. М.; Academia. 2007. 288с.);

омментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации»» (Под ред. А.Н. Козырина. М.; Норма. 2007) и др.;

- учебниках и учебных пособиях: «Финансовое право России: альбом схем». (Курск, изд-во КурГУ. 2008.), «Практикум по финансовому праву» (М.; Норма. 2006) и др.;

- научных статьях в журналах «Правоведение», «Закон», «Хозяйство и право», «Законы России: опыт, анализ, практика», «Финансовое право», «Право и экономика», «Современное право», «Право и государство: теория и практика», «Финансы», «Налоги», «Lex Russica», «Актуальные проблемы российского права» и др.;

- сборниках научных трудов Государственного университета – Высшей школы экономики при Правительстве РФ, Военного университета Министерства обороны РФ;

Результаты диссертационного исследования апробировались также в иных формах: через выступления и опубликование тезисов научных докладов на конференциях: в Высшей школе экономики при Правительстве РФ, в Центре публично-правовых исследований, в Федеральном центре образовательного законодательства, Международной научно-практической конференции «Государство и право: вызовы XXI века» (Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина, ноябрь 2009 г.), 5-й международной конференции "Правовые аспекты национальной безопасности" (Курский государственный университет, 30-31 октября 2009 г.), Региональной научной конференции молодых ученых Сибири в области гуманитарных и социальных наук (Новосибирск, Академгородок СО РАН, 2009), Международной научно-практической конференции «Система финансового права» (Украина, Одесса, 2009), X Международной научно-практической конференции «Проблемы ответственности в современном праве» (Москва, Московский государственный университет, 2009) и др., с лекциями перед государственными и муниципальными служащими финансовых органов, органов Федерального казначейства, перед студентами вузов (в Государственном университете - Высшей школе экономики).

Диссертация была обсуждена на заседании кафедры финансового права и бухгалтерского учета Московской государственной юридической академии в 2009 году.

II. Основное содержание работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Во введении обоснованы актуальность и степень научной разработанности темы исследования, определены объект и предмет исследования, а также сформулированы его цели и задачи. Раскрываются методологическая основа исследования, его эмпирическая и теоретическая база, сформулированы научная новизна работы, а также основные положения, выносимые на защиту, определены теоретическая и практическая значимость исследования, указываются сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Предмет и принципы правового регулирования расходов на национальную оборону» состоит из трех параграфов. Данная глава посвящена анализу базовых категорий и понятий, их соотношения, структуре системы принципов формирования и осуществления расходов на национальную оборону, содержанию отдельных принципов. В ней показывается комплексный, межотраслевой характер правового регулирования расходов на национальную оборону, исследуются точки зрения ученых, работавших в разные периоды над важнейшими проблемами финансового права и военных расходов.

В первом параграфе «Понятия и соотношение публичных расходов, бюджетных расходов и расходов на национальную оборону» последовательно раскрываются понятия «бюджета», «расходов бюджета», «бюджетного процесса» и, наконец, «расходов на национальную оборону». Здесь же проанализованы понятие «чрезвычайного бюджета», который не что иное, как бюджет в условиях чрезвычайного положения, поняие «военного бюджета», который понимается и как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, и как центральное звено военно-финансовой системы.

В этом же параграфе рассматривается проблема учета средств, предназначенных на военные цели (национальную оборону) в общем бюджете публично-правового образования. Показано, что неопределенность объема расходов на национальную оборону состояла и состоит в том, что, с одной стороны, такие средства предусмотрены не только по военному ведомству, но и по иным ведомствам, в которых существует военная служба, и даже по сугубо гражданским ведомствам, например в качестве расходов на мобилизационную подготовку. С другой стороны, даже ассигнования по военному ведомству включают в себя сугубо гражданские позиции, связанные с социальным обеспечением (трансферты населению) и хозяйственной деятельностью (коммунальные расходы).

Диссертант анализирует проблему доходов, получаемых воинскими учреждениями. По его мнению, «военные доходы» как способ покрытия затрат на национальную оборону, существуют лишь в историческом прошлом. В настоящее время, а тем более – в условиях длящейся бюджетной реформы, военный бюджет представляет собой только расходы, запланированные для достижения целей безопасности и обороны в центральном бюджете, а масштаб получаемых воинскими учреждениями доходов исчезающе мал по сравнению с необходимыми расходами и не может быть увеличен без ущерба для обороноспособности страны, так как переориентирует воинские учреждения на цели, отвлеченные от национальной обороны.

Формирование и осуществление военных расходов рассмотрено через призму стадий и этапов бюджетного процесса и сделан вывод о том, что процедура расходования бюджетных ассигнований на национальную оборону и национальную безопасность имеет свои, иногда очень яркие, особенности на каждой стадии бюджетного процесса, в целом не выходя за рамки установленных законом процедур. Этот вывод верен в отношении бюджета в мирное время, когда расходы на национальную оборону (военные расходы) представляют собой часть расходов федерального бюджета, группируемых по признаку цели – на нужды национальной обороны. Совсем иной, особенный, бюджет должен существовать в период введения военного и чрезвычайного положения, так как в этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается.

По мнению диссертанта, военный бюджет, определяемый как часть государственного бюджета, предназначенная для военных расходов, не является бюджетом ни с одной из вышеуказанных точек зрения. Такой «бюджет» на самом деле представляет собой только часть расходов бюджета соответствующего публично-территориального образования, состоящую из совокупности ассигнований нескольким главным распорядителям бюджетных средств

В параграфе втором «Принципы формирования расходов на национальную оборону» показаны различные способы и чрезвычайные источники покрытия расходов на национальную оборону в случае начала войны. Первым из таких чрезвычайных источников названо национальное богатство (имущество физических и юридических лиц), которое изымается возмездно или безвозмездно в основном, в ходе мобилизационных мероприятий. Вслед за национальным богатством идет государственный кредит. Он может осуществляться из различных источников, но будет выступать только в качестве второго как по значению, так и по объему, после национального богатства, источника покрытия затрат на национальную оборону в случае чрезвычайного (военного) положения. Указан третий исторически известный способ покрытия чрезвычайных затрат в случае военного положения – введение специальных военных налогов. Такой способ принципиально отличается от изъятия собственности у физических и юридических лиц в целях мобилизации, так как не предполагает компенсационных механизмов.

После определения роли принципов в правовом регулировании в целом диссертант анализирует систему принципов правового регулирования планирования и осуществления расходов на национальную оборону, которая состоит из общеправовых принципов, таких, как, например, принцип законности, отраслевых принципов финансового (бюджетного) права и специальных принципов, вытекающих из военной специфики соответствующих правоотношений. Применительно к правовому регулированию расходов на национальную оборону подробно исследуется содержание принципов гласности, единства бюджета и единства кассы.

На основании анализа чрезвычайных источников покрытия затрат на национальную оборону автором сделан вывод о том, что в случае начала войны безусловно доминирующими над принципами бюджетного права будут специальные принципы приоритета интересов национальной обороны и национальной безопасности, единоначалия и вертикального подчинения, принцип непрерывности и последовательности осуществления военных расходов. Не реализован на сегодняшний день принцип последующей компенсации нанесенного ущерба гражданам и юридическим лицам. Такая компенсация, однако, должна осуществляться лишь после завершения переходного периода и полной демобилизации.

На примере военных расходов диссертант показывает проявление особенностей функционирования публичных финансов в чрезвычайных условиях, которые, как правило, характеризуются расстройством денежно-кредитной системы. В этих условиях для обеспечения оборонительной функции государства необходимы не столько денежные ресурсы (особенно в период необеспеченных денег), сколько национальное богатство в целом, в том числе материальные ресурсы и различного рода государственные резервы.

Параграф третий «Содержание и классификация расходов на национальную оборону» начинается с анализа проблемы оптимального соотношения военных расходов и общей массы расходов государственного бюджета

В параграфе показано, что современные Вооруженные Силы являются не только источником средств к существованию целого слоя населения, но и крупнейшим государственным заказчиком, что верно как для Российской Федерации, так и для зарубежных стран. Например, в Соединенных штатах Америки на частные компании приходится «подавляющая часть расходов, направляемых на создание инноваций военного назначения».


загрузка...