Теоретические и организационно-правовые основы конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации (11.01.2010)

Автор: Гатауллин Анас Газизович

Констатируя особую значимость принципа конституционной законности в организации деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и аналогичных судов в субъектах Федерации, представляется необходимым закрепление данного начала в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» и законах субъектов Федерации как основного принципа деятельности органов конституционного судебного контроля.

Принцип независимости суда и судей закреплен не только в законах Российской Федерации, но и провозглашается в общепризнанных нормах международного права. Данный принцип означает наделение судей всей полнотой власти по рассмотрению и разрешению дел, связанных с проверкой конституционности нормативных актов. Органы законодательной и исполнительной власти и их руководители не могут оказывать влияние на органы судебной власти, а значит, и принимать решения, отменяющие решения судов, не вправе совершать действия, влекущие вторжение в компетенцию органа конституционного контроля. Таким образом, самостоятельность в принятии решений органами судебной власти говорит об их независимости от других органов и должностных лиц. Гарантией независимости судей конституционных (уставных) судов является также порядок отбора кандидатов на должности судей и наделения их полномочиями.

В работе отмечается, что в конституционном судопроизводстве наиболее глубокому, всестороннему и объективному рассмотрению дел способствует принцип коллегиальности. В отличие от иных видов судопроизводства конституционное судопроизводство не знает единоличного рассмотрения дел. В Конституционном Суде Российской Федерации и в аналогичных судах субъектов Федерации рассмотрение дел и принятие решений осуществляется только коллегиально. Законами субъектов Федерации об органах конституционного контроля установлен кворум, при котором суд может принимать решения. Как правило, решения принимаются при наличии не менее двух третей от общего числа судей. Именно коллегиальное рассмотрение дел обеспечивает возможность тщательного исследования всех доказательств, правильной и всесторонней их оценки, обдуманного и внимательного применения необходимого нормативного акта и принятия объективного решения по делу. Обеспечению принципа коллегиальности служит и то, что судья не может быть отстранен от участия в судебном заседании, если его полномочия не приостановлены в установленном законом порядке.

Анализируемый в работе принцип гласности является общим конституционным принципом, действующим во всех видах судопроизводства. Его основное назначение состоит в том, чтобы обеспечить социальный контроль за осуществлением правосудия и ответственность судей перед обществом. Последнее особенно важно для конституционного судопроизводства, не знающего института пересмотра и корректировки вынесенных решений.

В силу особенностей конституционного судопроизводства, где стороны дела и участники процесса заранее получают соответствующие документы, некоторые из них могут не оглашаться в судебном заседании, однако они приобщаются к материалам дела и могут быть использованы при подготовке итогового решения. Такой подход отдельные ученые (например, Н.В. Витрук) относят к принципу процессуальной экономии.

Vпринцип состязательности и равноправия сторон. Данный принцип означает, что судебный процесс происходит в форме состязания сторон, т.е. стороны противопоставлены друг другу в зависимости от своих интересов, и суд не вправе по каким-либо признакам отдавать предпочтение одной из сторон. Состязательные начала в конституционном судопроизводстве имеют свои особенности. Во-первых, субъекты, выступающие в качестве сторон, нередко представляют органы государственной власти, поэтому данный принцип, исключающий начало процесса по инициативе суда, диктуется логикой разделения властей. Во-вторых, в некоторых процедурах отсутствует спор между сторонами, и субъекту, имеющему право на обращение в суд, не противостоит процессуальный противник. В этих случаях органы, управомоченные на обращение с такими запросами, не отстаивают свою позицию, а лишь ставят перед судом вопрос, требующий решения.

В работе анализу подвергаются и другие принципы конституционного судопроизводства, в частности устность, непрерывность судебного заседания, ведение конституционного судопроизводства на государственных языках, полнота и всесторонний характер разбирательства, непосредственное исследование доказательств.

В третьем параграфе «Учреждение и структура конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» детальному анализу подвергнуты проблемные вопросы организации органов конституционного судебного контроля в субъектах Российской Федерации. С развитием федерального конституционного судебного контроля соответствующие органы стали формироваться и в субъектах. В работе анализируются правовые основы образования конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и отмечается, что они заложены в Конституции Российской Федерации 1993 года. Установленные Конституцией Российской Федерации единство государственной власти, осуществление ее на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную и самостоятельность этих ветвей власти определяют необходимость организации всех ветвей власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» поставил точку в споре о легитимности органов конституционного судебного контроля на уровне субъектов Федерации. С принятием данного Закона возникла единая правовая база для образования и деятельности органов судебного конституционного контроля, которые прежде создавались субъектами Федерации «самостийно», появились правовые основания полноценной реализации принципа разделения властей в регионах. В настоящее время конституциями и уставами 57 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания органов конституционного (уставного) контроля.

Федеральным конституционным законом определено место конституционных (уставных) судов в судебной системе Российской Федерации и их основное назначение. На основе подхода к конституционному контролю в субъектах Федерации как институту, объективно необходимому для утверждения идей правового государства, в работе отмечается, что конституционные (уставные) суды субъектов, являясь особой составной частью судебной системы Российской Федерации, вместе с Конституционным Судом России образуют систему конституционной юстиции Российской Федерации; все они функционируют в рамках единого правового пространства, в котором федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации находятся в логической и некоторым образом в иерархической взаимосвязи; все они осуществляют конституционное правосудие в целях обеспечения единой конституционной законности, единства конституционного строя каждой республики и России в целом, делая это с позиций соответствующих конституций и уставов, общепринятых международно-правовых демократических стандартов, политических и гражданских прав и свобод человека и гражданина.

Отдельные вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации установлены Федеральными законами «О статусе судей в Российской Федерации», «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» и решениями Конституционного Суда Российской Федерации. Однако современный этап развития конституционного (уставного) правосудия в субъектах Российской Федерации характеризуется медленными темпами. Автор считает, что развитие судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах. При отсутствии в субъектах Федерации органов конституционного контроля в них практически искажается принцип разделения властей, нарушается конституционное право граждан на судебную защиту, а в Российской Федерации в целом задерживается реализация принципов федерализма и правового государства.

В четвертом параграфе «Разновидности судов субъектов Российской Федерации и особенности их правового статуса» проанализирован ряд характерных признаков правового статуса мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Правовой статус мировых судей, компетенция, полномочия, порядок их формирования, деятельности, особенности отправляемого ими судопроизводства, общие правила образования судебных участков получают подробную регламентацию в нормах федерального законодательства. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» не позволяют говорить о мировых судьях как об элементе принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, они фактически исключены из региональной системы «сдержек и противовесов». Для мировых судей существует апелляционная инстанция, районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией. При этом мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации, что является элементом единой судебной системы, при принятии решения применяют Конституцию Российской Федерации, федеральное материальное и процессуальное законодательство, финансирование осуществляется из двух уровней бюджетов. Автор отмечает, что выделенные характерные признаки статуса мировых судей показывают, что данный вид судов в большей степени относится к федеральным судам, чем к судебным органам субъекта Федерации.

Характеризуя конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, автор выделяет следующие моменты. Создание региональных органов конституционного контроля ? право субъектов Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации обладают правом самостоятельного регулирования статуса, компетенции и организации деятельности своих конституционных (уставных) судов. Финансирование этих судов производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта, правосудие осуществляется именем субъекта Российской Федерации, решение, принятое в пределах своих полномочий, не может быть пересмотрено иным судом.

Автор не разделяет предложения о необходимости формирования окружных конституционных (уставных) судов на базе семи федеральных округов при одновременном упразднении конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и считает, что при создании окружных конституционных (уставных) судов, без создания аналогичных судов субъектов, последние утрачивают очень важный элемент правовой охраны своих основных законов ? конституционный контроль. Субъекты, являясь государственными образованиями, наравне с Российской Федерацией признают себя правовыми образованиями, обязательным элементом которых является конституционная юстиция. При создании только окружных конституционных судов нормативные правовые акты, принятые по вопросам исключительного ведения субъектов, будут вне контроля на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта. Далее, действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает принятие «межрегиональных» законов, принимаемых несколькими субъектами и действующих на территории нескольких субъектов, и формирование иных федеральных органов конституционного контроля, кроме Конституционного Суда Российской Федерации.

Пятый параграф посвящен системным характеристикам органов конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации, проблемам их формирования, порядку избрания, совершенствованию их структуры и правового статуса судей. До сегодняшнего дня в законодательстве Российской Федерации и субъектов Федерации имеется множество противоречий, отсутствует единство подходов к проблемам формирования и деятельности органов конституционного контроля, совершенствования их структуры. Во всех субъектах, имеющих конституционные (уставные) суды, положения о них включены в разделы (главы) конституций (уставов), посвященные судебной власти или судебной системе. В основных законах субъектов Федерации прямо указывается на осуществление в них судебной власти в форме конституционного судопроизводства, в общих чертах определяются порядок формирования этих органов, их полномочия, значение принимаемых решений и другие вопросы. Более детально все вопросы, связанные с деятельностью органов конституционного судебного контроля, регламентируются специальными законами, которые более полно раскрывают принципы деятельности судов, порядок их формирования, полномочия, правила судопроизводства. Органы конституционного контроля — небольшие по своему численному составу, который варьируется в пределах 3 — 7 судей. Следует признать, что весьма рискованно создавать суд в составе менее пяти судей, когда по тем или иным причинам может оказаться под вопросом необходимый для рассмотрения дела кворум. Автор полагает, что в тех субъектах, где имеются юридические вузы, а соответственно, сильные научные кадры, можно пойти по пути формирования определенной части конституционных (уставных) судов на непостоянной основе. Такой подход применяется в землях Федеративной Республики Германия.

В формировании конституционных (уставных) судов, как правило, принимают участие различные ветви власти, представленные соответствующими государственными органами. В субъектах Российской Федерации при дальнейшем функционировании не всегда соблюдается федеральная норма о едином правовом статусе судей в Российской Федерации, большинство судей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации не имеют квалификационных классов. Важной гарантией статуса судей конституционных (уставных) судов является обеспечение их неприкосновенности. Это достигается закреплением в законах особого порядка привлечения судей к ответственности. Поэтому статус судей весьма сходен со статусом депутатов регионального парламента. Однако эти вопросы федеральным законодательством регламентируются по-другому. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», определяя основы статуса судей, порядок создания и упразднения указанных судов, их предназначение, финансирование, все же не раскрыл всех вопросов организации и деятельности конституционных (уставных) судов. В частности, вопросы финансирования подобных органов возложены на субъекты Федерации, что позволяет ряду субъектов отказаться от создания органов конституционного контроля в силу финансовых причин. Такой подход федерального законодателя ставит конституционные (уставные) суды в зависимое положение от органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Выход из создавшегося положения был найден еще при создании института мировых судей субъектов Федерации. Финансирование мировых судей осуществляется из бюджета Российской Федерации. Разумно было бы распространить данное положение и на органы конституционного контроля субъектов Федерации. В связи с этим автор предлагает пункт 2 статьи 27 вышеназванного Федерального конституционного закона дополнить нормой следующего содержания: «Финансирование расходов на денежное содержание судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета. Законами субъектов Российской Федерации судьям конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные гарантии материального обеспечения и социальной защиты». Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации являются составной частью единой судебной системы. Поэтому в целях устранения различных подходов в вопросах формирования региональных органов конституционного контроля и правового статуса судей этих судов в работе поднимается вопрос о принятии федерального закона об органах конституционного контроля субъектов Российской Федерации, который стал бы правовой базой для их развития и способствовал бы образованию подобных органов во всех субъектах Российской Федерации.

В шестом параграфе раскрываются процессуальные особенности конституционного судопроизводства, стадии судебного конституционного процесса. Так же, как и на федеральном уровне, осуществление конституционного контроля специальными органами субъектов Российской Федерации привело к возникновению самостоятельного конституционного судопроизводства в регионах. Вопросы, вытекающие из реализации норм права, потребовали и здесь специфических процессуальных форм разрешения. И, хотя судопроизводство в региональных органах конституционного контроля имеет общую родовую основу с другими видами судопроизводства (отсюда общность основных принципов судопроизводства), оно в то же время предполагает существование ряда особенностей. Если сравнивать конституционное (уставное) судопроизводство с уголовным и гражданским, различия заключаются в особом предмете разбирательства, особом круге участников, особых процедурах судопроизводства, особых мерах ответственности и т.д.

Конституционное (уставное) судопроизводство состоит из последовательно сменяющих друг друга стадий. Они охватывают комплекс действий конституционного (уставного) суда и участников судебного конституционного процесса, направленных на разрешение конкретной правовой ситуации. Законодательством субъектов Российской Федерации об органах конституционного контроля предусмотрены следующие стадии судебного конституционного процесса: 1) внесение обращения в конституционный (уставный) суд; 2) предварительное рассмотрение обращения в конституционном (уставном) суде; 3) принятие обращения конституционным (уставным) судом к рассмотрению либо его отклонение; 4) подготовка к судебному разбирательству; 5) судебное разбирательство; 6) совещание, голосование и принятие конституционным (уставным) судом итогового решения; 7) провозглашение, опубликование и вступление в силу решения конституционного (уставного) суда; 8) исполнение решения конституционного (уставного) суда. Общим для всех стадий конституционного (уставного) судопроизводства является вопрос о сроках. На различных стадиях конституционного (уставного) судопроизводства сроки прохождения дела дифференцируются применительно к отдельным категориям рассматриваемых дел. Крайне сжатые сроки, установленные законодательством некоторых субъектов Федерации, по мнению автора, могут привести к поверхностному, недостаточно глубокому рассмотрению дела, в конечном итоге — к судебной ошибке. На соблюдение принципа разумной достаточности относительно процессуальных сроков направлены соответствующие рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 16 сентября 1986 года.

Седьмой параграф посвящен юридическим особенностям решений конституционных (уставных) судов. В работе отмечается, что решение конституционного (уставного) суда ? это акт органа государственной власти субъекта Федерации. В нем сосредоточено государственно-властное влияние. Решения конституционных (уставных) судов в классическом понимании не могут быть отнесены ни к правоприменительным, ни к нормоустанавливающим актам. Конституционные (уставные) суды, рассматривая конкретные дела, интерпретируют конституцию (устав), выявляют конституционное (уставное) содержание закона, устанавливают факт неконституционности (уставности) правовой нормы и в результате формируют единое конституционное (уставное) правопонимание ? общие масштабы деятельности конституционных (уставных) правоотношений. Характеристика правовых последствий решений указанных судов позволяет говорить, что данные решения близки к свойствам юридической силы закона, когда в них заключено официальное толкование указанных актов. Автор отмечает, что совокупность перечисленных в работе признаков решений конституционных (уставных) судов придает им качество источников регионального права как части российского конституционного и других отраслей права. Это, в свою очередь, объясняет необходимость систематизации названных решений с целью их изучения и последовательного применения. Решение конституционного (уставного) суда, подтверждающее конституционность оспариваемого ранее положения, снимает существующую ранее неопределенность относительно его соответствия Основному закону. Установленный органом конституционного контроля факт соответствия нормы закона конституции (уставу) больше никем не может устанавливаться и должен признаваться всеми.

В восьмом параграфе раскрывается юридическая природа правовых позиций конституционных (уставных) судов. В работе отмечается, что до настоящего времени юридическая наука так и не выработала однозначного определения понятия «правовая позиция конституционного (уставного) суда». Автор отмечает, что постановление конституционного (уставного) суда и правовая позиция суда ? это разные понятия. Разделяя мнения видных ученых Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, В.А. Кряжкова, Л.В. Лазарева, он приходит к выводу, что постановление суда в целом посвящено решению одной проблемы ? соответствует или не соответствует Конституции оспариваемая норма, а правовая позиция ? это обнаруженный в ходе исследования оспариваемой нормы принцип или возможность решения аналогичных дел. Правовая позиция, как правило, излагается в мотивировочной части решения суда. На основе правовых позиций суд делает окончательные выводы по поводу конституционности или неконституционности оспариваемой нормы. Они составляют ядро, основу аргументации, обоснование итогового решения. В работе дается авторское определение понятия правовой позиции конституционного суда. Правовая позиция суда есть правовые выводы и аргументы как результат выявления судом положений законов и иных нормативных правовых актов, которые устраняют конституционно-правовую неопределенность и служат правовым основанием при рассмотрении аналогичных проблем и, следовательно, обладают той же юридической силой, что и решения конституционного (уставного) суда. Правовые позиции могут быть квалифицированы на виды по различным основаниям: по источнику разрешения конституционно-правовой проблемы, по характеру предмета регулирования, по сферам общественных отношений.

В девятом параграфе «Источники формирования правовых позиций органов судебного конституционного контроля» автор как судья, проработавший в органах конституционной юстиции более 20 лет, исходя из своей практики, проводит классификацию источников правовых позиций конституционных (уставных) судов по их иерархии, анализирует практику применения судами в конкретных делах общепризнанных принципов и международных норм права. Анализ принятых ими решений показывает, что суды для аргументации своих правовых позиций использовали свыше 20 актов международного права. Помимо актов международного права при обосновании правовых позиций конституционные (уставные) суды в качестве основного аргумента применяют Конституцию Российской Федерации. Положения Конституции получают конкретизацию в виде законодательных актов, анализа правоприменительной практики, правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации. При этом судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, их выводы и решения обязательны для региональных органов конституционного контроля при решении конституционных вопросов и споров и имеют предопределяющее значение. Источниками формирования правовых позиций конституционных (уставных) судов являются нормы конституций (уставов) законов и иных нормативных правовых актов субъектов, а также ранее выработанные ими правовые позиции. Они, как правило, не носят характер преюдиций, имеющих предрешающее значение для итогового вывода суда, при этом служат основой для развития прежних правовых позиций применительно к новому делу, рассматриваемому судом. Прежние правовые позиции не требуют доказательств; они применяются конституционным (уставным) судом как правовые аргументы и установленные ранее юридические факты.

В третьей главе «Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации» рассматривается компетенция региональных конституционных (уставных) судов, осуществляющих специфический вид деятельности — конституционный судебный контроль в субъектах Российской Федерации.

В первом параграфе раскрывается понятие и природа компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Под компетенцией понимается совокупность полномочий конституционных (уставных) судов, установленных законом в соответствии с их ролью и назначением. В полномочиях специализированных органов конституционного контроля много как общего, так и различного. Это обусловлено особенностями статуса субъекта, политической, экономической и национальной спецификой его развития, влиянием президентской или парламентской модели государственного устройства субъекта, степенью развития в нем юридических процессов и характером разделения властей на региональном уровне. Особое положение конституционных (уставных) судов в механизме государственной власти обусловило тот факт, что их компетенция (наряду с компетенцией высших органов государственной власти субъекта) непосредственно определена в конституциях (уставах) субъектов Федерации. Законы субъектов об органах конституционного контроля, воспроизводя конституционные установления об их полномочиях, в общей форме устанавливают пределы разрешения дел конституционными (уставными) судами, которые решают исключительно вопросы права. Законы об этих органах обязывают их воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. В то же время органы конституционного контроля вправе самостоятельно устанавливать и исследовать фактические обстоятельства, когда это входит в их компетенцию. К ним относятся, в частности, фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие нормативных правовых актов государственных органов. До сих пор в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов имеется ряд противоречий, отсутствует единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», фактически обобщив сложившуюся в субъектах Федерации практику законодательного регулирования статуса конституционных (уставных) судов, установил лишь общие параметры компетенции данных органов в минимальном объеме. Поэтому субъекты Федерации, руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 6 марта 2003 года, не затрагивая конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяют полномочия соответствующих органов самостоятельно. Однако из Конституции Российской Федерации и федеральных законов вовсе не вытекает необходимость установления региональным законодателем единообразного перечня полномочий органов конституционного контроля субъектов Федерации. Такой подход основывается на идее федеративного устройства Российской Федерации, предполагающей не только единство, но и многообразие в организации государственной власти.

Во втором параграфе анализируются полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Федерации по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, интересов гражданского общества. Объектом конституционной жалобы или запроса является закон, нормативные правовые акты высших органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом понятие «закон» в одних актах имеет буквальный смысл, а в других оно трактуется несколько шире и под ним понимается «нормативный акт». Правом обращения в орган конституционного правосудия с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, объединения граждан и лица, указанные в законе. Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод может быть как индивидуальной, так и коллективной. Коллективная жалоба допустима, если каждый из заявителей сам по себе также управомочен на подачу жалобы и обжалует применение к нему того же закона. Правом на обращение с жалобой в орган конституционного правосудия обладают и объединения граждан. Объединение вправе обратиться с конституционной жалобой на нарушение индивидуальных и коллективных прав граждан, если его цель состоит в коллективном осуществлении или защите какого-либо конституционного права, т.е. когда оно обладает соответствующей юридической природой.

Право на обращение в конституционный (уставный) суд предоставлено суду любой инстанции, если он придет к выводу о несоответствии конституции (уставу) закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. При этом, по мнению автора, понятие «суд» необходимо использовать в соответствии с тем смыслом, который придается ему процессуальным законодательством. Оно охватывает как судью, единолично рассматривающего дело, так и коллегиально действующие составы судей. Запрос суда, как и конституционная жалоба, является поводом для осуществления только конкретного нормоконтроля. Полномочие официально признать закон субъекта Федерации неконституционным и тем самым лишить его юридической силы остается прерогативой только конституционного (уставного) суда. Однако право суда обратиться с запросом о проверке конституционности закона не может противопоставляться задаче судов обеспечивать непосредственное применение конституции или устава. Суды общей юрисдикции, применяя при рассмотрении конкретных дел непосредственно нормы Основного закона субъекта, выносят решения, обязательные только по данному делу.

В третьем параграфе анализируются теория и практика рассмотрения дел о толковании конституций (уставов) субъектов Федерации. Анализ действующих законов о конституционных и уставных судах субъектов Российской Федерации показывает, что большинство субъектов, учредивших органы конституционного судебного контроля, наделяют их полномочиями по толкованию конституции (устава), которое выражается в специальном, обладающем официальным и общеобязательным характером разъяснении положений конституции или устава. Эти полномочия, как правило, закрепляются не только в законах об органах конституционного контроля, но и в самих конституциях и уставах. Толкование конституции (устава) специализированным независимым органом требует особой процедуры рассмотрения дел этой категории. Однако органы конституционного контроля, выполняя предоставленные им полномочия по толкованию конституции (устава), в условиях отсутствия в законах специально предусмотренной процедуры по рассмотрению данной категории дел руководствуются общими положениями законов, устанавливающих допустимость, пределы и другие особенности рассмотрения дел вышеназванными органами. Толкование конституции (устава), даваемое в порядке конституционного судопроизводства, является нормативным и общеобязательным, о чем прямо указывается в основных законах субъектов Федерации. Законы об органах конституционного контроля субъектов Федерации не определяют понятие «толкование». В них лишь говорится о неопределенности в понимании конституции (устава), которая преодолевается толкованием суда. Процесс толкования означает и познание конституционной нормы самим интерпретатором, и разъяснение нормы, то есть доведение органом конституционного судебного контроля до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм и выраженной в них воли законодателя. Конституциями (уставами) субъектов Федерации толкование, осуществляемое их специальными органами конституционного контроля, квалифицируется только как толкование. Автор, соглашаясь с мнением Б.С. Эбзеева, считает, что через признак общеобязательности решений конституционных (уставных) судов толкование основных законов субъектов Федерации, осуществляемое в специальной процедуре, должно именоваться официальным толкованием, т.к. официальный характер такого абстрактного толкования заключается в том, что оно дается специально уполномоченным конституцией (уставом) органом, содержится в специальном акте суда и является обязательным для всех субъектов права1. Таким образом, органы конституционного контроля субъектов Федерации, осуществляя толкование, обеспечивают не только верховенство и непосредственное действие Основного закона субъекта Федерации, но и единство, стабильность конституционной законности и тем самым участвуют в процессе нормотворчества.

В четвертом параграфе «Контроль в сфере нормотворчества и местного самоуправления» раскрываются полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по осуществлению конституционного судебного контроля в сфере нормотворчества. Объектом конституционного контроля, осуществляемого органами конституционного (уставного) правосудия субъектов Федерации, главным образом служит собственное законодательство, понимаемое в широком смысле как совокупность нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации. Предоставление органам конституционного правосудия субъектов права давать заключения о соответствии федеральных законов нормам местной конституции (устава), по мнению автора, подрывает принцип верховенства федерального законодательства и вторгается в исключительную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Решения органов конституционного контроля субъектов Федерации в таких случаях не должны лишать юридической силы подобные акты Российской Федерации, а могут лишь служить основанием для опротестования или приостановления их высшими органами государственной власти субъекта Федерации. Региональные законы в основном предусматривают примерный перечень нормативных правовых актов субъекта, подлежащих проверке со стороны конституционного (уставного) суда субъекта, но при этом не называется исчерпывающий перечень органов государственной власти субъекта, чьи акты подлежат контролю. Помимо собственного законодательства объектом конституционного контроля в субъектах Федерации являются и акты органов местного самоуправления. Однако в законодательстве субъектов не всегда четко указывается, какие акты органов местного самоуправления могут быть объектом конституционного контроля. В одних субъектах конституционной проверке подлежат только акты, носящие нормативный характер, а в других — нормативные и другие акты. Однако такой подход порождает неясность, т.к. согласно федеральному законодательству ненормативные акты названных органов должны оспариваться в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах. К объектам конституционного контроля относятся и акты президентов (глав) республик, и глав администраций (губернаторов) краев и областей. В законодательстве одних субъектов подчеркивается, что проверке подлежат только нормативные акты указанных должностных лиц, а в других такого ограничения не содержится. Еще одним присущим всем органам конституционного судебного контроля субъектов Российской Федерации полномочием является проверка конституционности актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации об органах конституционного контроля наметились две тенденции судебного конституционного контроля за деятельностью законодательных, исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления: 1) «сплошной» контроль, который распространяется на все акты вышеназванных органов; 2) контроль только за актами нормативного характера. К объектам конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации относятся также внутригосударственные договоры (соглашения). Автор разделяет мнение Ж.И. Овсепян о том, что полномочия конституционного (уставного) суда субъекта Федерации по проверке конституционности внутригосударственного договора (соглашения) данного субъекта с другими субъектами означает, что субъект Российской Федерации распространяет юрисдикцию своего суда на территорию другого субъекта. Поэтому реализация соответствующей компетенции конституционными (уставными) судами требует особой осмотрительности1.

Четвертая глава «Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в системе органов власти и институтов гражданского общества».

В первом параграфе «Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в судебной системе Российской Федерации» раскрываются вопросы современного положения органов конституционного судебного контроля субъектов Федерации, их место и роль в судебной системе Российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации сложилась двухуровневая судебная система (федеральные суды и суды субъектов Федерации), в рамках которой функционируют суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд Российской Федерации и аналогичные суды в 16 субъектах Федерации, которые связаны между собой функционально как институты, обеспечивающие конституционную законность в Российской Федерации. Взаимоотношения конституционных (уставных) судов друг с другом основываются на принципах федерализма и носят децентрализованный характер. Осуществляя деятельность автономно друг от друга, не будучи связанными процессуальными взаимоотношениями, эти органы руководствуются принципом единства осуществления судебной власти. В основе их единства лежит однородная правовая природа, связанность общим конституционным пространством, едиными конституционными ценностями. Предусмотрев Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, федеральный законодатель впервые предпринял попытку размежевать государственную власть по вертикали не только внутри законодательной и исполнительной ветвей, но и судебной ветви власти. Следовательно, формирование и осуществление конституционного судебного контроля в Российской Федерации непосредственно связано с ее федеративным характером. Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации признаны судебными органами конституционного (уставного) контроля, осуществляющими свои функции в качестве судов субъектов Российской Федерации как составной части единой судебной системы Российской Федерации. В юридической науке под системой понимается построение на принципах централизации, иерархии и подчиненности. Однако в сфере конституционного судебного контроля отсутствие таковых не означает, что нельзя вести речь о системе конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Поддерживая позицию В.В. Гошуляка, автор отмечает, что эти суды существуют в едином правовом поле, являются судами в области права и имеют свои совершенно определенные черты, отличающие их от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, система конституционных (уставных) судов совместно с системами судов общей юрисдикции и арбитражных судов входит в единую систему судов Российской Федерации1. Систему конституционных (уставных) судов в Российской Федерации можно характеризовать следующим образом. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, независимо от разделения их компетенции, функционируют в рамках единого правового пространства, имеют единые цели и задачи, смысл которых состоит в утверждении идей правового государства, действуют в рамках единой формы конституционного судопроизводства, строятся на общих принципах организации и деятельности. Единство системы органов конституционного судебного контроля субъектов Федерации строится на принципах разделения компетенции Конституционного Суда Российской Федерации и компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. При этом федеральный Конституционный Суд не вправе вторгаться в компетенцию региональных конституционных (уставных) судов, а последние не вправе рассматривать дела, находящиеся в юрисдикции Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации не является по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Федерации вышестоящей судебной инстанцией, и они не связаны вертикалью подчиненности, но последние в своей деятельности должны учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. На основании исследования автор приходит к выводу, что Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации представляют один вид судопроизводства, но — различные подсистемы в рамках судебной системы и системы органов государственной власти. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации имеют двойственную природу: во-первых, они являются судами субъекта Федерации в единой судебной системе Российской Федерации; во-вторых, входят в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которая устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, установленными федеральным законом.

Во втором параграфе раскрывается содержание взаимоотношений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации и проблемы правовой коллизии. Федеральный законодатель, рассматривая конституционные (уставные) суды как часть правовой системы Российской Федерации, устанавливая их самостоятельность, определил общие начала организации и деятельности всех органов конституционного судебного контроля. Все суды, независимо от объема их компетенции, от способов их организации, функционируют в рамках единого правового пространства и призваны содействовать утверждению идей правового государства. Фактором, позволяющим рассматривать Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации именно как систему конституционной юстиции, является и их функциональная общность, т.е. единство целей и форм деятельности. Вместе с тем каждый из этих судов сохраняет свою «автономную юрисдикцию». Отношения между Конституционным Судом Российской Федерации и органами конституционного судебного контроля субъектов Федерации складываются исходя из запрета конституционных (уставных) судов вторгаться в компетенцию федерального Конституционного Суда. В свою очередь, и Конституционный Суд не вправе рассматривать дела, находящиеся в юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Федеральный Конституционный Суд не является судом вышестоящей инстанции по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов Федерации, не выступает в качестве кассационной, надзорной или апелляционной инстанции. Названные органы не составляют единой иерархической системы и руководствуются в своей деятельности разными конституционными критериями. Деятельность по пересмотру решений региональных органов конституционного контроля в Конституции Российской Федерации, ее субъектов, равно как и в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» не предусмотрена. Анализ пункта 4 статьи 27 вышеназванного Закона позволяет сделать вывод, что пересмотр решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в принципе допускается. Но в Законе не указано, какой именно судебный орган может осуществлять за ними надзор. Исходя из функциональной общности в рамках судебной системы под ним понимается Конституционный Суд Российской Федерации. Однако, с точки зрения судебной иерархии, Конституционный Суд Российской Федерации, в отличие от Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, не является высшим судебным органом. Конституционный Суд Российской Федерации может признать определенную норму конституции или устава субъекта Федерации, на основе которой было принято решение регионального органа конституционного контроля, не соответствующей федеральной Конституции. В таких случаях, если решение регионального органа конституционной юстиции было основано на норме конституции (устава), признанной в последующем неконституционной Конституционным Судом Российской Федерации, оно утрачивает юридическую силу и должно быть пересмотрено. Таким образом, автор приходит к выводу, что в основе взаимоотношений между Конституционным Судом Российской Федерации и органами конституционного контроля ее субъектов в сфере конституционного судопроизводства лежит принцип независимости и самостоятельности участников этих отношений. Правовые связи, характерные для взаимоотношений между Конституционным Судом Российской Федерации и судами субъектов, заключаются еще и в следующем: решения федерального Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации и для всех органов государственной власти. Следовательно, они обязательны и для органов конституционного судебного контроля субъектов Федерации, последние при рассмотрении конкретных дел не могут игнорировать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, так как, действуя вопреки им, они могут создать предпосылки для правовых конфликтов. Органы конституционного контроля субъектов Федерации функционируют в правовом пространстве, где наряду с федеральным законодательством действуют конституции (уставы) и законодательство субъектов Федерации. Требование верховенства федеральных законов над региональными обязательно для всех органов субъектов, в том числе и для судебных. В связи с этим закономерно возникает вопрос о критериях оценки конституционности оспариваемых в конституционном (уставном) суде актов. В таких случаях критериями контроля для конституционных (уставных) судов должны быть только такие положения основных региональных законов, которые соответствуют Конституции Российской Федерации.

Сама жизнь диктует необходимость взаимодействия между Конституционным Судом Российской Федерации и органами конституционного судебного контроля субъектов Федерации. Особая роль в дальнейшем совершенствовании отношений между органами конституционной юстиции России принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. В связи с этим в работе анализируется деятельность Консультативного Совета председателей конституционных (уставных) судов субъектов Федерации — органа, занимающегося проблемами конституционного судебного контроля в субъектах Федерации и развития региональной конституционной юстиции.

В третьем параграфе раскрывается взаимодействие конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с судами общей и арбитражной юрисдикции, органами государственной власти и органами местного самоуправления, средствами массовой информации.

Учреждение конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации требует законодательного урегулирования отношений в первую очередь с функционирующими на их территории судами общей юрисдикции. При этом взаимоотношения между судами определяются прежде всего единством задач судебной власти, но единство выполняемых судами задач должно обеспечиваться не сосредоточением руководства ими в некоем едином центре, а на основе четкого разграничения компетенции.

Разграничение компетенции конституционных (уставных) судов и судов общей юрисдикции предполагает наличие между ними определенных правоотношений, а именно:

1. Конституционные (уставные) суды, как уже отмечалось, воздерживаются от установления и исследования фактических обстоятельств дела, поскольку это входит в компетенцию других судов.

2. Суды несут взаимные обязательства друг перед другом. Законные обращения конституционных (уставных) судов обязательны для всех органов государственной власти, следовательно, они обязательны и для судов общей юрисдикции (ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»).

В соответствии с ч. 4 ст. 27 вышеназванного Федерального конституционного закона решение конституционного (уставного) суда Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом. Данное положение означает, что суд общей юрисдикции:

а) должен при вынесении своих решений исходить из правовой позиции конституционного (уставного) суда по поводу конституционности нормативного акта, данного им толкования конституции (устава) субъекта Федерации;

б) не наделен полномочиями, позволяющими ему преодолевать решения конституционного (уставного) суда;

в) вправе, если конституционный (уставный) суд аннулировал закон, иной нормативный акт, непосредственно применять нормы конституции (устава) субъекта Федерации, федерального закона и Конституции Российской Федерации;

г) вправе, если сомневается в решении конституционного (уставного) суда, обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности норм конституции (устава) субъекта Федерации.


загрузка...