Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (09.02.2009)

Автор: Волкова Лариса Петровна

Отсутствие единого научно выработанного подхода к формированию понятий «компетенция», «полномочия», «предметы ведения» ведет к субъективному употреблению данных понятий в законодательстве, что вносит определенный диссонанс в процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления.

Стержневым моментом в процессе разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления выступает публичный интерес, преломляющийся в интересах Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ следует рассматривать в функциональном и правовом отношении, что позволяет разрешить довольно сложный с практической точки зрения вопрос об оптимальном соотношении федерального и регионального нормотворчества, разграничивающего полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения.

Конституционные основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления исходят из принципов федеративного устройства Российского государства, принципа разделения властей и признания местного самоуправления в качестве весьма важного самостоятельного уровня общей системы организации публичной власти демократического федеративного правового государства.

Федеральное законодательство не формирует четкого представления о механизме разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ. Единый законодательный подход к разграничению полномочий не выдержан из-за отсутствия представлений о степени и глубине федерального регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установлены Конституцией РФ. Поэтому договорами не должны устанавливаться или разграничиваться предметы ведения. Разграничиваться должны полномочия между органами государственной власти. Соглашения о передачи полномочий, исходя из анализа Федерального закона от 6 октября 1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25 ноября 2008г.), заключаются органами исполнительной власти субъекта РФ а) по вопросам, перечисленным в п. 2 ст. 26.3 Закона, если субъект РФ в силу своих специфических особенностей не может выполнять возложенные полномочия; б) по вопросам, вытекающим из участия органов исполнительной власти субъекта РФ в осуществлении полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения в порядке п.1 ст. 26.3.1 Закона. Соглашениями могут передаваться полномочия субъекта РФ по предметам субъекта РФ.

На уровне органов исполнительной власти Российской Федерации сосредотачиваются полномочия, направленные на сохранение государства как единой территориальной и социальной системы: полномочия по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, формированию единого экономического и правового пространства, выработке и проведению единой государственной политики в различных отраслях и сферах общественной жизни;

В основу разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения заложены: конституционная идеология формирования перечня предметов совместного ведения, разграничение права собственности, разграничение административных ресурсов, разграничение ответственности, разграничение расходных полномочий.

Единообразный законодательный подход к определению и характеру закрепления объема полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в настоящее время отсутствует. Федеральное законодательство не дает полного представления об объеме работы органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Анализ федерального законодательства выявляет непоследовательность в формировании видового состава полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в предметах совместного ведения. Сопоставление полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения указывает на федеральное компетенционное преимущество.

Отсутствие законодательно установленного перечня предметов ведения субъектов РФ, наличие многочисленных перекрестных изменений и дополнений в федеральное законодательство препятствуют формированию полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам ведения субъектов РФ.

Реализация принципа единства системы исполнительной власти в рамках ст.77 Конституции РФ действующей нормативной базой не обеспечивается. Это в значительный, на наш взгляд, мере предопределено разрушением отраслевой системы государственного управления, несостыкованностью, дублированием в предметах совместного ведения полномочий органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов РФ, отсутствием должных форм взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации.

Основу формирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения. Перечни вопросов местного значения, закрепленные в ст.14-16 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 декабря 2008г.), не учли всего многообразия общественных отношений, участниками которых являются органы местного самоуправления. Рассмотрение федерального законодательства показало, что органы местного самоуправления призваны принимать активное участие и в решении многих вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная и практическая значимость диссертации состоит в выяснении вопросов формирования полномочий органов исполнительной власти федерального, регионального (субъектов РФ) и муниципального уровней.

Результаты исследования представляют совокупность новых теоретико-правовых и методологических положений, позволяющих:

–провести мониторинг:

а) федерального законодательства, разграничивающего полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

б) отраслевой организационной структуры исполнительной власти;

в) законодательства субъектов РФ, закрепляющего полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения и предметам собственного ведения;

г) реформы местного самоуправления;

–сформулировать основные направления модернизации правовых основ разграничения полномочий в системе исполнительной власти по вертикали;

–использовать результаты исследования:

а) для подготовки учебников и учебных пособий для студентов, магистрантов и аспирантов юридических вузов;

б) в преподавании курсов административного права, муниципального права, специальных курсов по проблемам разграничения полномочий;

в) при подготовке и переподготовке муниципальных и государственных служащих;

г) в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Работа обсуждалась на заседании кафедры административного и муниципального права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные результаты научного исследования содержатся в монографиях «Организация деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации» (Саратов, 2004г.), «Разграничение предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти» (Саратов, 2007г.), «Формирование компетенции органов исполнительной власти» (Саратов, 2008г.), а также в статьях, опубликованных в научных журналах, тематических сборниках, материалах международных и всероссийских конференций.

Результаты научной работы нашли применение в деятельности Института законотворчества ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» при разработке курсов обучающих программ для муниципальных служащих и проведении обучающих семинаров с депутатами представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Саратовской области, главами муниципальных образований, главами местных администраций муниципальных образований Самарской, Оренбургской, Мурманской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Результаты научной работы диссертанта использовались учеными в деятельности Саратовского филиала ГУ «Института государства и права» РАН: в обсуждениях на методологических семинарах по вопросам федеративной и административной реформ, реформы местного самоуправления (Научно-практический семинар Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права" на тему: «Правовая политика в осуществлении реформы местного самоуправления» (25 октября 2007 г.); Второй всероссийский круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН при участии ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права",  ФГОУ ВПО Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина «Реформа публичной власти в современной России» (14 ноября 2007 г.); Круглый стол Саратовского филиала ГУ Институт государства и права РАН, ФГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина» «Ответственность публичной власти в современной России»  (17 ноября 2008 г.).

 Основные выводы диссертационного исследования были использованы при разработке проекта федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», при разработке пакета нормативных документов для органов местного самоуправления Саратовской области относительно полномочий органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах муниципального управления, разработке методических указаний по осуществлению органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления, по формированию нормативно-правовой базы по разграничению полномочий между представительным органом муниципального образования и местной администрацией.

Положения диссертации нашли отражение в подготовленных курсах для слушателей факультета магистратуры ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»: «Проблемы муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации», «Проблемы организации деятельности муниципальной милиции в Российской Федерации», «Предупреждение межнациональных конфликтов на муниципальном уровне».

Структура диссертации определяется логикой исследования, поставленными целями и задачами и состоит из введения, шести глав, объединяющих семнадцать параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Содержание работы

Во введении обоснована актуальность темы, поставлены цели и задачи, определены объект и предмет исследования, обозначена методологическая и эмпирическая база, показаны научная новизна, степень разработанности проблемы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, выявлена практическая значимость работы, указана апробация результатов исследования.

Первая глава « Основные положения разграничения полномочий в системе исполнительной власти федеративного государства» включает три параграфа. Данная глава представляет собой теоретическую основу исследования. В ней исследуются вопросы взаимосвязи природы исполнительной власти и процесса разграничения полномочий между органами исполнительной власти по вертикали в Российской Федерации, выделяются и рассматриваются основные аспекты разграничения полномочий, влияние института местного самоуправления на процесс разграничения полномочий в системе исполнительной власти.

В параграфе первом диссертации «Необходимость учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий» определяется место исполнительной власти в системе государственной власти, раскрывается суть деятельности органов исполнительной власти.

В данном параграфе внимание сосредоточено на выявлении роли исполнительной власти в обеспечении стабильности и нерушимости государственной власти на всех уровнях публичного управления. Подробно анализируются имеющиеся в юридической науке точки зрения на место исполнительной власти в системе разделения властей. Отмечается усиление роли исполнительной власти «в укреплении отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и гражданами и всеми общественными структурами».

Для обоснования необходимости учета сущности исполнительной власти в процессе разграничения полномочий исследуются функции исполнительной власти, формы и методы их осуществления. На основе проведенного анализа делается вывод, что исполнительная власть по своей сути обладает особым набором объектов управленческого воздействия и свойств, которые не позволяют их использовать в равной степени всеми субъектами исполнительной вертикали. На основе анализа законодательных актов, регулирующих функциональное пространство органов исполнительной власти, сфера деятельности исполнительной власти условно подразделяется на три группы. Последовательно рассматривается каждая группа общественных отношений, составляющих сферу деятельности исполнительной власти. Показывается, каким образом, исходя из свойств исполнительной власти, необходимо осуществлять разделение предмета труда и методов труда между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления.

В параграфе втором «Основные аспекты разграничения полномочий в системе исполнительной власти» акцентируется внимание на аспектах, оказывающих существенное влияние на выбор модели разграничения полномочий в между органами исполнительной Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления: политический, конституционно-правовой и административно-правовой.

Политический аспект разграничения полномочий обусловлен, по мнению автора, наличием в системе исполнительной власти федерального и регионального компонентов, самостоятельности местного самоуправления как уровня публичной власти, что создает благоприятные основы для столкновения федеральных, региональных и муниципальных интересов при попытке концентрации органами исполнительной власти того или иного уровня публичного управления как можно большего объема полномочий.


загрузка...