Правовые основы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (09.02.2009)

Автор: Волкова Лариса Петровна

Проблемы организации власти на центральном и местном уровнях затрагивались в работах известных российских юристов и политиков еще в дореволюционное время (В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Велихова, А. Градовского, Н. Лазаревского, В. Лешкова), они показали взаимосвязь общественно-политической и общественно-экономической динамики с особенностями государственного устройства и развитием самоуправленческих начал в управлении.

Существуют квалификационные работы, Н.Г. Горшковой, А.Д. Барутенко, В.Д. Баширова, В.Н. Медведева, В.Г. Полянского, А.В. Чеснокова, посвященные проблемам исполнительной власти. Вопросы децентрализации стали объектом исследования диссертационных работ С.Н. Махиной, В.И. Савина. Проблемы разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами РФ рассматриваются в работах М.В. Елисеевой, А.А. Миронова, С.В. Могучих, Е.С. Чурсиной, и др.

В научной литературе проблемы формирования компетенции органов местного самоуправления анализируют такиу авторы, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.В. Колесников, О.Е. Кутафин, А.В. Логинов, А.Н. Михеева, А.П. Пешин, Н.В. Постовой, А.А. Сергеев, А.А. Уваровов, Е.С. Шугрина, и др. Отдельным элементам компетенции органов управления посвящены работы И.Л. Бачило, Л.И. Каск, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и других ученых.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти становится все более значимой как в теоретическом, так и в практическом плане. В настоящее время в ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» издаются академические и вузовские журналы «Правовая политика и правовая жизнь», «Вестник СГАП», «Право. Законодательство. Личность», на страницах которых не утихают дискуссии ученых по поводу организации исполнительной власти в Российской Федерации, разграничения полномочий между уровнями публичного управления, соотношения государственной власти и местного самоуправления. На базе ведущих юридических вузов и факультетов проводятся «круглые столы» и конференции по данной проблематике.

Активно разрабатывается отечественной юридической наукой тема административной реформы, основным объектом которой является исполнительная власть. Значительный вклад в проблему совершенствования функциональной и структурной организации исполнительной власти как одного из основных направлений административной реформы внесли Н.А. Куликов, Н.П. Медведев, С.Е. Нарышкин, М.П. Петров, А.К. Соловьев, Ю.Н. Старилов, А.И.Татаркин., Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, и др.

Однако специальных монографических исследований, затрагивающих правовые основы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, не проводилось, хотя такая необходимость очевидна.

Объект исследования – правовой механизм формирования и разграничения предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти от федерального центра до муниципального уровня.

Предмет исследования – природа исполнительной власти, аспекты разграничения полномочий, структура компетенции, способы формирования компетенции органов исполнительной власти, правовые основы разграничения полномочий органов исполнительной власти, местное самоуправление.

Цель исследования состоит в теоретическом обосновании концепции разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Задачи исследования. Для достижения указанной цели определены следующие задачи:

–изучить влияние природы исполнительной власти на разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней публичного управления;

–исследовать основные аспекты разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

–изучить проблему реализации конституционного принципа единства государственной власти (ч.3 ст. 5 Конституции РФ) в контексте положений ст.12 Конституции РФ об организационном обособлении местного самоуправления;

–на основе теоретических положений о сущности исполнительной власти, положений действующего законодательства, практики деятельности органов местного самоуправления раскрыть единство исполнительной власти, включающее в себя и государственный, и муниципальный компоненты;

–дифференцировать понятия «предметы ведения», «полномочия», «компетенция» и «разграничение предметов ведения и полномочий», «передача полномочий», показать их взаимосвязь и взаимозависимость;

–рассмотреть конституционный и законодательный способы разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и предметам собственного ведения, формируемым в рамках ст. 73 Конституции РФ;

–проанализировать правовые основания, условия и порядок формирования компетенции исполнительных органов местного самоуправления.

Методологическая и теоретическая основа диссертационного исследования. Автор использовал принципы и методы познания, которые позволяют объективно оценить современный конституционный, законодательный и дискреционный подходы к формированию и разграничению предметов ведения и полномочий в системе исполнительной власти. На основе принципов всеобщей связи и развития диссертантом рассматриваются государственно-правовые явления и отношения. В диссертации использовались общенаучные методы, в частности системный подход, который позволяет анализировать сложившуюся модель разграничения полномочий как целостное явление. Метод анализа и синтеза позволил выделить отдельные составляющие терминологического аппарата, признаки и свойства отдельных компонентов исследуемых государственно-правовых и политико-правовых явлений. Функциональный подход дал возможность исследовать порядок отраслевого, межотраслевого, территориального аспектов разграничения полномочий. Метод социологического исследования способствовал выявлению основных проблем практического свойства при разграничении предметов ведения и полномочий между государством и местным самоуправлением. Аксиологический метод использовался при выявлении единых ценностных параметров, лежащих в основе государственных и муниципальных интересов, являющихся одним из критериев разграничения предметов ведения и полномочий. Прогностический метод использовался для определения тенденций развития законодательства в области разграничения предметов ведения и полномочий, соотношения государственного и муниципального управления, эволюции организационно-правовых форм отраслевого государственного управления.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

–впервые в отечественной юридической науке разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления исследуется как комплексная фундаментальная проблема;

–обоснованы новые теоретические подходы к определению содержания понятий «предметы ведения», «компетенция», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий» органов исполнительной власти;

–сформулированы и раскрыты основные факторы, влияющие на разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления;

–сформулированы предложения по совершенствованию разграничения полномочий между органами исполнительной власти на основании Конституции РФ, федеральных законов, соглашений;

–сформулированы и раскрыты правовые основания формирования компетенции органов исполнительной власти и правовые условия ее реализации;

–проанализирован порядок формирования компетенции федеральных органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

–сформулированы основные положения, лежащие в основе разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения;

–определены основные направления оптимизации разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в свете проблем регионального развития;

–проанализирован порядок формирования компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам ведения субъектов РФ в порядке ст. 73 Конституции РФ;

–определены основные тенденции развития законодательства в области местного самоуправления по вопросам разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления;

–показано соотношение государственной власти и местного самоуправления с точки зрения конституционного принципа единства государственной власти;

–раскрыто понятие «единая система исполнительной власти», охватывающее не только государственный, но и муниципальный уровни публичного управления.

Положения, выносимые на защиту:

Разграничение полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должно исходить из сущности исполнительной власти, характеризуемой усилением ее роли в системе разделения властей, и установленных Конституцией РФ предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, законодательно определенных вопросов местного значения.

Между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением происходит не разделение исполнительной власти, а разграничение полномочий по ее осуществлению органами публичного управления.

Процесс разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления должен учитывать политические, конституционные и административные (управленческие) аспекты.

Разграничение полномочий должно опираться на научно проработанную и законодательно выдержанную конструкцию понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «установление предметов ведения», «разграничение полномочий», «совместное ведение».

В действующем законодательстве прослеживается позитивная тенденция усиления государственной модели организации местного самоуправления в Российской Федерации, что создает предпосылки реализации принципа единства системы государственной власти, закрепленного в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, с учетом роли и значимости местного самоуправления в решении единых государственных задач.

Компетенция органа исполнительной власти государственного или муниципального уровня формируется и реализуется при наличии правового основания. Правовым основанием формирования компетенции органа исполнительной власти служит конкретная правовая норма, закрепляющая предметное поле ведения исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровней. Основанием реализации компетенции органа служит норма права, закрепляющая полномочия и функции органа исполнительной власти в данном предмете ведения, а в некоторых случаях – условия, то есть фактические обстоятельства, с наступлением которых орган исполнительной власти обязан осуществить возложенные на него полномочия и функции.


загрузка...