Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами (09.02.2009)

Автор: Широков Андрей Вячеславович

Автором анализируются возможности и цели института государственно-частного партнерства применительно к рассматриваемым в диссертации проблемам. Отмечено, что для наибольшего распространения государственно-частного партнерства в России, наиболее приемлемы те виды соглашений органов исполнительной власти с частными структурами, где будет предусматриваться, что права собственности на объекты или оборудование, которые сооружает или приобретает частный партнер, остаются за этим партнером навсегда или на согласованное время (на время, пока возмещаются в том или ином виде все капитальные и текущие затраты частного партнера). Это условие соблюдается и в том случае, если с частным партнером заключается договор на предоставление некоторого вида услуг, деятельность по исполнению которых является неотъемлемой частью любого из процессов поставки коммунальных ресурсов или предоставления коммунальных услуг. Необходимо также, чтобы договор заключался с той или иной государственной, муниципальной или даже частной организацией (например, организацией коммунального комплекса или организацией, управляющей многоквартирными домами), которая, в силу различных обстоятельств, имеет постоянный и значительный денежный поток платежей населения – собственников и нанимателей жилых помещений в многоквартирных и жилых домах. Именно граждане, как показывает практика, являются в современных российских условиях самыми надежными плательщиками за жилые помещения и коммунальные услуги, что значительно снижает риски частного партнера. Обеспечение функционирования и развития коммунальных комплексов, регулирование существенных условий договоров партнерства остается одной из основных функций публичной власти.

На конкретных примерах показаны возможности организации государственно-частных партнерств. Рассмотрены их достоинства и недостатки.

В диссертации поднята проблема становления в России института социального жилья. Констатировано, что за годы реформ был сделан ряд ошибок, препятствующих в настоящее время эффективному решению жилищной проблемы. Первая - это условия приватизации жилья, которая была проведена бесплатно. В результате, в стране появился весьма многочисленный класс «бедных собственников», для которых «бремя содержания» их имущества является непосильным. Так, например, в Москве доля собственников квартир в корпусе получателей жилищных субсидий составляет более 55%.

Отмечено, что практически без изменений со времен плановой экономики сохранился в России институт «социального найма», который закреплен и в Жилищном кодексе РФ. Такое положение уже давно не соответствует социальной и экономической ситуации в стране.

Договоры, подобные российским договорам «социального найма», в развитых странах отсутствуют, жилищная проблема решается там иным образом и объемы социальной поддержки нуждающихся в жилье в этих странах весьма разнообразны и значительны.

Поскольку в настоящее время все более очевидным становится понимание того, что институт договоров «социального найма» не способен решить жилищную проблему, то предпринимаются попытки разработки неких новых решений, в рамках которых можно было бы преодолеть хотя бы некоторые из недостатков договоров «социального найма» (например, предлагается понятие «некоммерческий найм», создание «бездоходных домов»).

Разрешив бесплатную приватизацию жилой недвижимости, законодатель, к сожалению, не принял в расчет то обстоятельство, что в каждом многоквартирном доме у публичной власти были долги. Речь идет о плате за невыполненные капитальные ремонты. Сумма этих долгов составляет сегодня несколько триллионов рублей, однако механизмы «приватизации долгов» в жилищной сфере еще не предложены. Собственники, в первую очередь – «бедные собственники» (сегодня велика доля собственников, которые имеют установленное законам право на получение жилищных субсидий), не хотят принимать на себя ответственность за управление многоквартирными домами и нести «бремя содержания» общего имущества, пока оно обременено долгами публичной власти.

Старые ошибки требуют теперь поиска принципиально новых решений жилищной проблемы. В первую очередь следует четко определить сегменты и приоритеты жилищной политики, а также роль государства в каждом из сегментов этой политики. Таковых, как представляется, три.

В первом сегменте этой политики можно решать проблемы группы граждан, которые уже могут придти на жилищные рынки. Новое законодательство, проводимая государством жилищная политика всячески стимулируют граждан становиться собственниками жилья, а за публичной властью закрепляются лишь обязанности по правовой защите собственности граждан и по бюджетной поддержке системы ипотечного кредитования. Поэтому в последние годы бурно развивалось ипотечное кредитование, за счет бюджетов компенсируется часть стоимости жилья, покупаемого некоторыми категориями граждан. В данном сегменте жилищной политики государству достаточно создать законодательные условия для функционирования рынков жилья и обслуживающих эти рынки финансовых институтов. Для этого, скорее всего, потребуется законодательно ограничить любое участие публичной власти в строительном бизнесе.

Второй сегмент жилищной политики должен состоять в определении бюджетных возможностей для поддержки некоторых групп покупателей жилой недвижимости – военнослужащих, молодых семей и прочих. Этот сегмент жилищной политики тоже в значительной мере регулируется в рамках национального проекта «Доступное…жилье…». Здесь требуется, в основном, поддержание баланса между объемом обязательств по числу строящихся квартир, стоимостью обязательств и соответствующими статьями бюджетов всех уровней. При этом публичной власти не следует брать такие обязательства, которые не могут быть профинансированы в объявленные сроки.

Следует также иметь в виду, что некоторые программы бюджетной поддержки покупки жилой недвижимости могут иметь отрицательные последствия. Новым собственникам кроме выплат по ипотечным кредитам становится трудно нести еще и «бремя содержания» своей жилой недвижимости.

Третий, самый сложный для понимания и административно-правового регулирования сегмент – это сегмент «социального жилья». Прежде всего, здесь необходимо четко определить понятие «социальное жилье», а также установить ответственность органов исполнительной власти за увеличение его объемов. Без этого зафиксированный в Жилищном кодексе РФ институт бессрочного «социального найма» в домах только государственного или муниципального жилищного фонда превращается в институт «бесплатных подарков», на которые в бюджетах недостаточно средств (особенно, в условиях финансового и экономического кризиса 2008 года).

Анализ зарубежного опыта решения жилищных проблем, проведенный в работе, позволяет сделать вывод, что «социальным жильем» следует считать жилые помещения в домах (многоквартирных и жилых), построенных либо за бюджетные средства, либо, чаще, за счет собственных или заемных средств частных девелоперов (иногда, в некоторых странах – за счет средств некоммерческих объединений, церквей). При этом, важно, что в случае привлечения к строительству «социального жилья» частного девелопера, последний должен не только финансировать строительство домов, но и обеспечивать управление построенными домами в течение 20-30 лет (это, как правило, срок возврата привлеченного девелопером кредита), то есть будет обязан предоставлять услуги проживания семьям, получающим в установленном законом порядке социальную помощь (жилищные субсидии) в дополнение к собственным платежам за найм, содержание и ремонт дома, а также за коммунальные услуги.

Принципиальной и отличительной особенностью института «социального жилья» является то, что для снижения в будущем бюджетных расходов на жилищные субсидии малоимущим семьям, девелоперам следует предоставлять существенные преференции – земля бесплатно, налоги (на прибыль, имущество и пр.) снижаются или отменяются, не допускаются никакие обременения девелопера обязательствами по развитию коммунальной и/или социальной инфраструктуры и т.п.

Строительство «социального жилья» и управление им могло бы стать одной из наиболее эффективных видов государственно-частного партнерства - нового для России института, позволяющего привлечь для решения жилищной проблемы частные компании, сохраняя за публичной властью функции регулирования отношений в жилищной сфере и предоставление социальной помощи малоимущим семьям.

Проведенный сравнительный анализ законодательства о «доходных домах» и законодательства о «социальном жилье» позволил сделать вывод о том, что договор на предоставление услуг проживания относится, безусловно, к категории административных договоров, условия которых ранее не устанавливались в российском законодательстве.

Государственно-частное партнерство представляется единственным эффективным решением жилищной проблемы в сегодняшней России. Выдвинуто положение о том, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам может и должна сопровождаться заключением административных договоров по различным видам партнерств.

Анализ перспектив становления в России института социального жилья дает основания полагать, что без объемного и действенного административно-правового регулирования само его создание и дальнейшее успешное развитие в нашей стране реальных перспектив не имеет.

В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания благоприятных условий для его осуществления обосновано положение о необходимости разработки проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье»; предложены концептуальные положения данных законодательных актов.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы и обоснованы предложения, а также рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования процессов реформирования управления коммунальными комплексами и жилой недвижимостью.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Монографии и учебные пособия:

1. Широков А.В. Многоквартирные дома. Правовые основы управления// Спб.: «Академический проект», Издательство ДНК, 2007. - 14 п.л.

2. Широков А.В. Жилищный Кодекс РФ. Риски перехода// СПб.: Академический проект, 2006. - 11 п.л.

3. Широков А.В., Попов А.И. Административно-правовое регулирование функционирования и развития городского хозяйства Москвы// – М.: Социум, 2002. - 15,3 п.л. (соавторство не разделено).

4. Широков А.В. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу РФ // М.: «КОНСАЛТБАКИР». 2006. - 0,8 п.л. (в составе авторского коллектива, под общей редакцией Н.В.Федосеева).

Статьи, в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, которые рекомендованы ВАК для публикации основных научных результатов:

5. Широков А.В. Задачи административно-правого регулирования управления многоквартирными домами // Государство и право. – 2008. - № 3. – 0,7 п.л.

6. Широков А.В. Провалы нормативной базы энергосбережения // Черные дыры в Российском законодательстве. – 2008. - № 1. – 0,5 п.л.

7. Широков А.В. Конституционное право на жилье и «социальное жилье» в России // Право и политика. – 2008. - № 3. – 0,5 п.л.

8. Широков А.В. Барьеры для коррупции в сфере строительства жилой недвижимости // Право и политика. – 2008. - № 4. – 0,5 п.л.

9. Широков А.В. Возможно ли «социальное жилье» в России // Конституционное и муниципальное право. – 2008. - № 11.- 0,7 п.л.

10. Широков А.В. Новый закон и старые проблемы // Черные дыры в Российском законодательстве. – 2008. - № 3. – 0,3 п.л.

11. Широков А.В. Административно-правое регулирование деятельности по оказанию услуг собственникам жилья и управляющим многоквартирными домами // Хозяйство и право. – 2008. - № 10 - 0,3 п.л.

12. Широков А.В. Административно-правовое регулирование государственно-частных партнерств для реформирования управления организациями коммунальных комплексов // Законодательство. – 2008. - № 10 – 0,5 п.л.

Статьи в иных изданиях:

13. Широков А.В. Административный договор как форма регулирования государственно-частных партнерств // Административное и муниципальное право. – 2008. - № 12. – 0,7 п.л.

14. Широков А.В. О «социальном жилье» в России // Председатель ТСЖ. – 2008. - № 11. – 0,4 п.л.

15. Широков А.В. Договор – рычаг реформы // Экономические стратегии. 2008. - № 3. – 0.7 п.л.

16. Широков А.В. Как нам решать жилищную проблему в России // Труды Вольного экономического общества. 2008. Том 97. - 0,7 п.л.


загрузка...