Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами (09.02.2009)

Автор: Широков Андрей Вячеславович

В неявном виде предполагается, что повышение тарифов и платы за коммунальные ресурсы заставит всех потребителей приобрести и установить счетчики количества ресурсов. Однако, этого не происходит, так как капитальные затраты на организацию измерений потребления ресурсов достаточно велики и, кроме того, ясно, что при снижении объемов продаж любого ресурса его удельная цена (тариф) неизбежно возрастет и, соответственно, даже при снижении потребления физических объемов ресурсов общая плата потребителя за ресурсы не всегда снижается, но может даже и увеличиться.

Обосновывается положение о том, что необходимы административно-правовые нормы, которые позволят создать такой правовой режим, когда каждый поставщик или продавец коммунального ресурса должен будет к заданному сроку обеспечить измерение потребления своего ресурса при исполнении всех без исключения договоров купли-продажи.

Критически оценена ситуация по исполнению требования Федерального закона № 28-ФЗ от 3 апреля 1994 г. «Об энергосбережении» об обязательном измерении потребления всех энергоресурсов. Такое положение объясняется тем, что повсеместное измерение потребления ресурсов для их российских производителей и поставщиков энергоресурсов является, как правило, невыгодным, а также и потому, что институт организации измерений сегодня несовместим с действующими правилами и нормами регулирования тарифов. Органы, регулирующие тарифы, требуют обоснования величин каждой составляющий «потерь» ресурса, которые возникают и при производстве, и при транспортировке, а также «потерь», связанных с погрешностями измерительных приборов – при массовой установке счетчиков это заставляет поставщиков ресурсов препятствовать повсеместной установке счетчиков.

Констатировано положение, при котором из-за дефектов регулирования тарифов коммунальные предприятия и их владельцы – органы местного самоуправления, не имеют обоснованных планов по реновации транспортирующих ресурсы сетей, не знают достоверной статистики потребления ресурсов различными предприятиями, многоквартирными домами. Автором сделан вывод о том, что в настоящее время не скорые финансовые эффекты (снижение платежей потребителей) являются основным аргументом для массовой установки счетчиков, но более важно то, что счетчики обеспечивают полную и достоверную информацию о функционировании коммунальных систем.

Возможности административно-правового регулирования достаточно велики, они позволяют разработать правила предоставления услуг измерения потребления ресурсов, подготовить публичные договоры оказания таких услуг, а затем решить вопрос о включении платы за такие услуги в состав валовой выручки продавцов ресурсов. Тогда можно будет ввести еще одну административно-правовую норму, которая обяжет продавцов ресурсов стать заказчиками нового вида услуг, а именно услуг измерений, и заказать эти услуги в срок, который назначит уполномоченный орган исполнительной власти. Таковым представляется окончательное решение проблемы организации измерений потребления коммунальных ресурсов. Именно оно станет базой для реального энергосбережения.

Аргументировано положение о том, что стоимость услуг по измерению потребления любых коммунальных ресурсов, вводимых административно-правовыми нормами, не должна регулироваться государством постольку, поскольку эти услуги относятся к конкурентным видам деятельности. Следовательно, их цена должна определяться на конкурсах.

В стране уже есть достаточное число компаний, которые несколько лет занимаются производством нужных средств измерений, их установкой и обслуживанием. На этом сегменте рынка предложение товаров и работ сегодня существенно превышают спрос, поэтому не следует бояться завышения цен на новые услуги.

Автором сформулировано несколько задач разработки важных для реформирования правовых норм. Прежде всего, следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса и услуги по измерению потребления ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов.

Важнейший проблемой правового регулирования реструктуризации коммунальных комплексов должна быть признана проблема обеспечения доступа управляющих здесь организаций к внебюджетным источникам средств для достижения целей модернизации и развития коммунальной инфраструктуры городов России, где бюджеты имеют хронический недостаток финансовых ресурсов.

Диссертантом исследованы административно-правовые аспекты проблемы привлечения для реструктуризации коммунальных комплексов иностранных инвестиций. Отмечено, что в ряде случаев политика публичной власти является препятствием для привлечения инвестиций. Вместе с тем отмечено, что в ряде российских регионов созданы достаточно привлекательные условия для прихода иностранных инвестиций. Однако имеется много факторов, осложняющих действия инвесторов. В их числе претензии местных властей на участие в управлении создаваемой инвестором собственности, требование не предусмотренных проектом дополнительных инвестиций в социальную сферу и др. Дана негативная оценка подобной практики.

При планировании проектов модернизации коммунальной инфраструктуры следует начинать с «малых» дел, не требующих значительных инвестиций, но способных обеспечить накопление нужного опыта инвесторам. Сделан вывод о необходимости признать на уровне закона и иных нормативных актов статус коммунальных услуг за такими услугами как биллинг, энергосервис и т.п., что позволит сделать список коммунальных услуг открытым и вывести те из них, которые относятся к конкурентным видам деятельности, из-под государственного регулирования. Именно сохраняющееся избыточное государственное регулирование тарифов на коммунальные ресурсы и услуги является основным препятствием на пути привлечения инвестиций в коммунальные комплексы.

Одной из ключевых проблем, определяющей сегодня неэффективность управления жилыми зданиями, является, по мнению, автора, проблема несовершенства договоров, устанавливающих отношения поставщиков ресурсов, управляющих многоквартирными домами и потребителей коммунальных услуг в жилых и нежилых помещениях этих домов.

Эти договоры могут сегодня регулироваться административно-правовыми актами органов исполнительной власти. При этом особое внимание следует обращать на запрещение «прямых расчетов» собственников и нанимателей помещений с ресурсоснабжающими организациями - поставщиками электричества, тепла, горячей и холодной воды в многоквартирные дома.

Мнения ресурсоснабжающих организаций, управляющих многоквартирными домами, различных юридических консультантов по проблеме «прямых расчетов» сегодня противоречивы. Автором установлено, что еще до введения в действие Жилищного кодекса РФ уже имелась достаточная правоприменительная практика. Верховный Суд РФ своими решениями, основанными на нормах Гражданского кодекса РФ, указывал, что проживающий в жилом многоквартирном доме гражданин не может состоять в договорных отношениях с городскими коммунальными предприятиями.

В диссертации подобно рассмотрены условия договоров, предлагаемых некоторыми ресурсоснабжающими/сбытовыми организациями для заключения с жителями многоквартирных жилых домов. Показаны не только нарушение в этих договорах норм законодательства, но и сложность заключения договоров ресурсоснабжающих организаций с гражданами по многим технологическим причинам – из-за невозможности для поставщика обеспечить качество коммунальных услуг в местах их потребления, из-за неспособности отдельного гражданина нести ответственность за параметры ресурсов, возвращаемых из сетей многоквартирного дома в сети поставщиков некоторых ресурсов (например, теплоносителей).

?????????иде. Это приводит к тому, что обязательства сторон по ряду существенных условий не зафиксированы и не могут анализироваться в суде. В диссертации показано, что для решения многих проблем договорных отношений в жилищной сфере приходится сравнивать не только соответствующие правовые нормы, но и анализировать в значительном объеме технологические и метрологические нормы, без которых исключительно юридических норм недостаточно для принятия верных решений.

Системно проанализированы понятия «абонент» и «потребитель» ресурсоснабжающих организаций, показано, что эти понятия суть различны. Абонент всегда должен и может иметь договор с энергоснабжающей организацией. Однако, гражданин в соответствии с Гражданским кодексом РФ (п. 2 ст. 543) является абонентом энергоснабжающей организацией не всегда, но лишь в некоторых «случаях». При этом гражданин, проживающий в многоквартирном доме, в соответствии с законодательством и судебной практикой, абонентом не является и, соответственно, энергоснабжающая организация не может требовать от гражданина «прямой оплаты» энергоресурсов. Это значит, что незаконны требования о направлении платы за потребляемые в помещениях жилых многоквартирных домов энергоресурсы (коммунальные услуги) на счета организаций коммунальных комплексов. Однако, к сожалению, такая практика еще остается в реальной жизни, в основном – из-за отсутствия административных норм, ограничивающих возможность появления незаконных требований поставщиков ресурсов.

Отсюда следует вывод о том, что без заключенного с гражданином договора энергоснабжающая организация не может выполнять отключение гражданина, например, от сети электроснабжения многоквартирного дома – нет договорных отношений, не может быть и принуждения к оплате потребляемых энергоресурсов со стороны их поставщиков в дома.

Конечно, многие председатели товариществ собственников жилья, любых кооперативов, да и многие руководители управляющих организаций предпочли бы сегодня, чтобы платежи за коммунальные услуги, минуя счета управляющих, уходили к поставщикам всех коммунальных ресурсов. Это в значительной мере освобождает таких руководителей (скорее всего – нерадивых) от обязанностей по контролю качества ресурсов поступающих в жилые дома, от забот о ресурсосбережении в многоквартирных домах, от контроля поступления платежей граждан, от принятия мер по обеспечению полной оплаты гражданами потребляемых в здании ресурсов.

«Прямые расчеты» за коммунальные ресурсы были оправданы в условиях нестабильной экономики в середине и в конце 90-х годов. Также и отсутствие счетчиков количества ресурсов в России являлось предпосылкой таких расчетов за ресурсы – пока потребление определяется по нормативам, а не по счетчикам, экономических стимулов для энергосбережения у конечных потребителей нет и быть не может (даже достигнутую реально экономию ресурсов невозможно подтвердить).

Теперь ситуация изменилась, счетчиков энергоресурсов в жилых зданиях становится все больше, но при «прямых расчетах» они не используются эффективно. Так, например, в российских городах уже установлены сотни тысяч квартирных счетчиков воды, но организации, управляющие многоквартирными домами, далеко не всегда производят начисления платежей за холодную и горячую воду по показаниям этих счетчиков, а граждане по-прежнему оплачивают воду по утвержденным ставкам. Кроме того, установка, например, квартирных счетчиков воды неоправданно допускается в части квартир одного дома, что только создает сложности при начислении платежей для жителей квартир без счетчиков.

Отмечено, что в настоящее время законодательство обязывает всех собственников квартир в каждом многоквартирном доме принять решение о том, кто и как будет управлять их домом. Им надо определиться, в какой из трех предусмотренных законом форм управления домами они хотят реализовать свои обязанности по содержанию своих квартир и общего имущества в многоквартирном доме, т.е. жилой недвижимости.

Рассмотрены риски, которые возникают у собственников, определяющих форму управления принадлежащей им жилой недвижимости. На основе анализа действующего законодательства сделан вывод о том, что законодатель мог бы существенно минимизировать риски собственников, предусмотрев отнесение договоров управления жилыми домами к категории публичных договоров – для таких договоров Правительство Российской Федерации имеет право подготовить и опубликовать типовые договоры, условия которых всесторонне обсуждены специалистами и оценены защитниками прав потребителей. 

Заключение публичных договоров стало бы обязательным для его сторон, т.е. и для собственников, и для организаций, управляющих многоквартирными домами. Лишь некоторая, как правило, небольшая местная специфика могла бы находить отражение в дополнительных, всегда возможных  условиях договоров. До момента реализации Правительством Российской Федерации своих полномочий по утверждению публичных договоров следует использовать возможности принятия публичной властью управленческих решений, которые могут согласно ч. 1 ст. 427 ГК РФ содержать рекомендуемые, примерные условия договоров. Эти примерные договоры не могут быть обязательными для заключения, но набор их условий станет ориентиром для собственников помещений, позволит им получать достаточный уровень защиты их прав и законных интересов.

Одним из важнейших рисков перехода к новым формам управления жилыми домами является то, что в законодательстве не предусмотрены нормы, требующие фиксировать и исполнять обязательства бывших собственников жилья. Констатировано, что именно из-за наличия значительных рисков для управляющих организаций в России крайне медленно идет переход к новым формам управления многоквартирными домами, тогда как в мировой практике управление жилыми многоквартирными домами – весьма перспективный и надежный бизнес.

Выдвинуто положение о том, что в современных условиях публичная власть должна и сама становиться ответственной стороной при исполнении договоров управления домами, что для нее еще весьма непривычно и сложно. Публичная власть должна будет обеспечить четкое и своевременное исполнение обязательств по всем видам бюджетных платежей (дотации частным управляющим на содержание и ремонт жилья,  дотации на оплату тепла, компенсация льгот, выплата жилищных субсидий). Эти виды затрат планируются исходя еще из ранее предусмотренного законами участия практически всех уровней власти, всех ее субъектов в жилищных отношениях, но требуется их гарантированное исполнение, что не всегда обеспечивается на практике.

Отмечено значительное число проблем организации управления жилыми многоквартирными домами. В качестве одного из возможных способов их решения предлагается провести эксперименты по привлечению к управлению жилыми многоквартирными домами крупных частных компаний, способных привлекать финансирование для решения, в том числе, проблем капитальных ремонтов домов, принятых для управления. Один из таких экспериментов показан на примере управления группой многоквартирных домов в московском районе Тропарево-Никулино.

Необходимо форсировать проведение указанных экспериментов, в которых публичной власти необходимо будет определиться по ряду принципиальных вопросов, к числу которых относится необходимость заключения договора с управляющими домами об условиях полного и своевременного возмещения стоимости льгот по оплате содержания жилья и коммунальных услуг, перечисления управляющим любых имеющихся в настоящее время дотаций.

Предлагаемое направление реформирования управления многоквартирными домами позволяет перераспределять средства по целому  ряду статей капитальных затрат на статьи текущих затрат, что существенно повысит прозрачность бюджетных денежных потоков, упростит контроль за их использованием. Бюджетные средства следует направлять в виде дотаций управляющим жилыми домами по конкретным видам предоставляемых услуг (нужных обществу, городу, гражданам). Кроме того, естественно, средства бюджета должны идти и на компенсацию льгот (до их полной монетизации), на выплаты субсидий для тех граждан, которые имеют право на те или иные виды социальной поддержки.

Исследована возможность использования для постепенного перехода к новым методам управления многоквартирными домами коммандитными товариществами (товариществами на вере). Выявлены их достоинства и недостатки. Отмечается, что коммандитные товарищества могли бы стать принципиально новой формой организации кооперации местной администрации, бизнеса и граждан в сфере управления многоквартирными домами. На примере коммандитных товариществ, созданных ДСК-1 и СУ-155 в городе Москве, проанализирована деятельность данных структур.

Исследованы перспективы использования в отечественной практике государственно-частных партнерств (ГЧП) как единственно эффективного, по мнению автора, института для решения жилищной проблемы в современной России. Отмечено, что Жилищный кодекс РФ при его декларированной «социальной направленности» не предусматривает никаких обязательств всех уровней публичной власти (ЖК РФ, статьи 12, 13, 14) по увеличению объемов социального жилья.

Под ГЧП следует понимать передачу частному бизнесу тех функций публичной власти, которые она должна, но не может выполнять в силу различных обстоятельств, таких, как недостаточная квалификация, коррупционность, дефицит бюджетов и других причин. Естественно, что передача функций от публичной власти частным рыночным структурам должна сопровождаться большим количеством различных соглашений между публичной властью и частным бизнесом по различным видам ГЧП (виды ГЧП весьма разнообразны, включают и концессионные соглашения, которые в жилищной сфере не используются). Подготовка указанных соглашений – сложная юридическая процедура, но она необходима, так как очевидно, что только частный бизнес, только банки (в том числе – иностранные) могут быть при соответствующих условиях привлечены для решения жилищной проблемы в России.

Отмечено, что институт социального найма в его существующим виде не позволяет решить в России жилищную проблему и, следовательно, не позволяет реализовать большинству россиян их конституционное право на жилище.

Анализ практики экономически развитых зарубежных стран (Германия, Израиль) позволил обосновать положение о том, что для решения жилищной проблемы необходимо законодательно ввести институты «социального жилья» и «услуг проживания в социальном жилье». Договоры предоставления таких услуг можно было бы называть «социальной арендой» жилья, но этот термин следует использовать лишь условно, чтобы отделить предлагаемые условия решения жилищной проблемы от условий действующих договоров «социального найма».

В целях привлечения частного бизнеса для решения жилищной проблемы, решение которой является конституционным обязательством публичной власти, необходимо предложить бизнес-структурам систему льгот. В диссертации дается примерный перечень и характеристики такого рода льгот.

Показано, что со стороны публичной власти это, прежде всего, долговременная гарантия выплат тех субсидий, которые будут предусмотрены договорами социальной аренды - за счет местных бюджетов или, при их дефиците, средств других уровней бюджетов. Кроме того, частные компании, готовые участвовать в решении жилищной проблемы, должны быть освобождены от дополнительных затрат (обременений), которые сегодня характерны для сферы жилищного строительства. Нужно гарантировать исполнение обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры (дорог, инженерных коммуникаций, школ, больниц и прочее) или, по меньшей мере, согласованное по срокам с жилищным строительством исполнение договоров ГЧП для создания объектов указанной инфраструктуры.

ГЧП при решении жилищной проблемы должно иметь форму публично-правового административного договора компетентного органа исполнительной власти с выбранным по конкурсу девелопером строительства жилой недвижимости. В договоре должно предусматриваться строительство той или иной жилой недвижимости, владение, управление этой недвижимостью в течение длительного времени (возможно, даже навсегда), пользование и распоряжение недвижимостью (с учетом условий и ограничений, установленных в договоре). При этом важно, что права собственности не передаются публичной власти, а остаются у девелопера.

Глава III – «Понятие и содержание административного договора энергосбережения в жилой недвижимости» – посвящена такой административно-правовой форме реализации функций исполнительной власти как административный договор применительно к энергосбережению и измерению потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Особое внимание диссертанта к проблемам энергосбережения в многоквартирных и жилых домах объясняется достаточно просто – здесь затраты ресурсов в 2-4 раза превышают затраты в жилищных фондах стран с климатом, аналогичным российскому. Кроме того, энергосбережение - практически единственный путь снижения темпов роста платежей граждан за жилые помещения и коммунальные услуги, неизбежного в условиях высокой инфляции и роста стоимости первичных источников энергии (нефть, газ, уголь).

Однако в настоящее время законы и иные нормативные правовые нормы не столько стимулируют, сколько сдерживают энергосбережение в жилищной сфере. Поставка управляющей домом организации различных коммунальных ресурсов (вода, электричество, тепло, газ), правила измерения потребления коммунальных ресурсов и услуг регулируются сегодня различными правовыми нормами, хотя вполне возможна была бы унификация соответствующих норм и правил. Например, «Правила функционирования розничных рынков электрической энергии…» допускают «прямые расчеты» за электричество. В договоре с организацией, управляющей многоквартирным домом, «может предусматриваться право гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) на получение платы за потребленную в жилых помещения электрическую энергию непосредственно от собственников и нанимателей соответствующих жилых помещений». И это несмотря на обоснованную критику практики «прямых расчетов», приведенную выше.


загрузка...