Административно-правовые механизмы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами (09.02.2009)

Автор: Широков Андрей Вячеславович

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в ходе реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, изменяющие роль публичной власти в управлении организациями коммунальной сферы и жилой недвижимостью, повышающие ответственность собственников жилой недвижимости и управляющих компаний, а также административно-правовые механизмы регулирования указанных общественных отношений в условиях изменения функций и роли публичной власти.

Предметом исследования является теоретический анализ общественных отношений и административно-правовые механизмы их регулирования, складывающихся в рамках реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, а также анализ возможных моделей реформирования, включая организационно-правовые формы существования новых субъектов права.

Методология и методы исследования. Методология проведенного в работе исследования основана на комплексном анализе социальных процессов, протекающих в современном российском обществе; на использовании некоторых разделов современного философского знания: социальной философии, гносеологии (теории субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений), диалектики (в частности, теории становления нового категориального аппарата), эпистемологии (во всех вопросах, где требуется обоснование новых утверждений); на использовании фундаментальных положений общей теории систем и систем управления сложными техническими объектами; а также на основных идеях общей теории государства и права и отраслевых юридических наук, прежде всего, административного права, гражданского и предпринимательского права.

В диссертации использованы методы системно-структурного анализа, сравнительного правоведения; нормативный метод подхода к изучению общественных отношений, формально-юридический и другие. В частности, для анализа нормативных актов, изучения состояния и перспектив регулирования правоотношений в коммунальной сфере применялся аналитико-нормативный метод. Для выработки предложений по совершенствованию практики административно-правового регулирования процессов реструктуризации собственности и реформирования управления в коммунальной сфере использовался структурно-функциональный метод исследования. Для оценки существующей практики управления и реализации целей и задач реформы был использован интегральный метод. При исследовании возможностей применения зарубежного опыта использовался метод экстраполяции и анализ ее допустимых пределов.

Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в научном анализе административно-правовых механизмов реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами страны для разработки обоснованных предложений по повышению эффективности управления; снижению роли публичной власти в непосредственном управлении различными видами имущества; передаче «бремени содержания» жилой недвижимости ее собственникам; научному обоснованию путей и методов регулирования, сложившихся в исследуемой области общественных отношений и поиску новых перспективных форм их развития.

Целью исследования является также разработка деталей договорных конструкций между собственниками жилой недвижимости, управляющими компаниями, ресурсоснабжающими организациями и органами исполнительной власти, обоснование необходимости правовых норм, эффективно защищающих права и законные интересы сторон договоров управления многоквартирными домами.

Целью исследования стала, кроме того, подготовка предложений по новым методам, способам и административно-правовым формам решения жилищной проблемы в России.

Для достижения поставленных целей решались следующие задачи:

- анализ доктринальных подходов, сложившихся в науке административного и гражданского права, точек зрения ученых-юристов, прежде всего, административистов, а также представителей других отраслевых юридических наук, главным образом, науки гражданского и науки предпринимательского права на проблемы реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами;

- выявление проблем правого регулирования и практики реализации новых форм управления многоквартирными домами, законодательных решений, принятых в рамках реформы жилищной и коммунальной сфер, которые стали «ограничителями» перехода к новым формам управления;

- разработка предложений по решению жилищной проблемы за счет института «социального жилья» и существенного расширения объемов, предоставляемого по срочным (а не бессрочным, как в настоящее время) договорам социальной аренды;

- определение состава функций в жилищной и коммунальной сферах, выполнение которых в течение переходного периода к исполнению норм Жилищного кодекса Российской Федерации является обязанностью (с установленными нормами административной ответственности) публичной власти;

- разработка предложений по реструктуризации публичной собственности в коммунальных комплексах и состава деятельности по управлению ею с обязательным разделением на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;

- определение перспектив института государственно-частного партнерства для модернизации коммунальной инфраструктуры и восстановления технического состояния жилой недвижимости, для управления этим имуществом;

- проведение комплексного правового анализа сложившихся отношений организаций коммунальных комплексов с организациями, управляющими многоквартирными домами, с собственниками и нанимателями помещений в домах, определение перспектив регулирования этих отношений нормами административного права;

- определение оптимального статуса и существенных условий договоров управления многоквартирными домами;

- обоснование необходимости административно-правового регулирования для выработки концепций новых законов в жилищной сфере.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных монографических исследований с позиций науки административного права правовых режимов, процесса и проблем реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами. В диссертации выявлены основные проблемы правового регулирования и правоприменения для целей управления, разработаны административно-правовые режимы управления и предложены механизмы их реализации. Новизна исследований определяется как выбором круга исследуемых проблем научной тематики, так и системным подходом к анализу применения административно-правовых норм при регулировании процессов реформирования.

Анализ научной литературы, действующих правовых актов, практики их применения позволил предложить новое понимание основ административно-правового регулирования хода реформ, основ правоотношений всех участников процессов поставки потребителям коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг собственникам, нанимателям и арендаторам помещений в многоквартирных домах. Установлены основные черты системы взаимоотношений этих субъектов, правовой основой которых должны стать административные, т.е. публично-правовые договоры, а также их информационное обеспечение в форме повсеместного и обязательного использования данных измерений потребления коммунальных ресурсов и услуг.

Работа содержит обоснование новых возможностей для участия публичной власти в рамках вводимых норм административного права в управлении коммунальными комплексами, а также и в управлении жилой недвижимостью в условиях, когда в России продолжается процесс совершенствования организационно-правового механизма реформирования некогда единого жилищно-коммунального хозяйства страны.

Теоретически обосновано, что в качестве первого этапа реформирования коммунальных комплексов необходимо выполнять анализ их структур для того, чтобы устанавливать возможности разделения естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности управляющих организаций при условии сохранения, как правило, прав публичной собственности на имущество, предназначенное для обеспечения надежного и качественного технологического функционирования коммунальных инженерных систем.

Обоснована необходимость новых административно-правовых решений для создания таких условий деятельности управляющих жилой недвижимостью, при которых эффективность управления, в частности - экономия всех видов коммунальных ресурсов, может и должна стать необходимой и выгодной для всех участников процессов предоставления коммунальных услуг.

Обобщенным результатом проведенных исследований явилось создание целостного научного представления о целях, задачах и возможностях административно-правового регулирования правоотношений, возникающих в процессе реформирования в сферах коммунального ресурсоснабжения и управления жилой недвижимостью.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Реформа ранее единого жилищно-коммунального хозяйства страны должна принципиально разделяться на две сущностно различные части: реформу управления организациями коммунальных комплексов и реформу отношений в жилищной сфере, в первую очередь, реформу управления многоквартирными жилыми домами; требуется модификация норм различных отраслей права – не только частного, как это имеет место в настоящее время, но и публичного, поскольку роль публичной власти в управлении реформированием остается значительной.

2. Необходимо законодательное закрепление понятия «управление жилой недвижимостью», без нормативного определения которого невозможно зафиксировать цели управления. Управление жилой недвижимостью есть основанная на законе, организующая деятельность собственников (объединений собственников) жилых помещений в многоквартирных жилых домах, управляющих организаций, действующих в установленных законом случаях на профессиональной основе, а также деятельность публичной власти, направленная на повышение стоимости и ликвидности доверенного управляющим имущества – общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.

3. В сфере управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами в основном сложился de facto самостоятельный административно-правовой режим, который является неотъемлемой составной частью комплексного административно-правового режима управления экономической сферой. Данный режим есть урегулированный главным образом нормами административного права порядок осуществления публичной властью управленческой деятельности, обеспечивающей бесперебойное функционирование, модернизацию и развитие коммунальных комплексов, направленный на обеспечение органического сочетания интересов граждан и хозяйствующих субъектов.

4. Договоры управления многоквартирными домами, договоры купли-продажи коммунальных ресурсов и договоры предоставления коммунальных услуг в силу их специфики должны быть отнесены законом к категории публичных договоров, для которых Правительство Российской Федерации, реализуя предусмотренное ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочие по регулированию экономических процессов, должно издать правила, предусматривающие условия договоров обязательные для собственников помещений, управляющих компаний, поставщиков коммунальных ресурсов. Заключение таких договоров, обобщающих с целью защиты законных прав и интересов всех сторон договоров нормы и публичного (в первую очередь – административного), и частного права (предусматривающего «свободу договоров»), должно быть обязательным для его сторон.

5. Правительству Российской Федерации в рамках реализации его полномочий по регулированию экономических процессов, закрепленных в ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», следует разработать и утвердить состав услуг, являющихся неотъемлемыми частями всех процессов коммунального ресурсоснабжения, предусмотрев в их составе услуги энергосервиса, в частности, услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов. Следует также предусмотреть возможность включения стоимости новых услуг в состав жилищных субсидий и компенсаций льгот по оплате коммунальных ресурсов. Кроме того, Правительству Российской Федерации следует обеспечить разработку единой для всех видов ресурсов методологии оценки доступности платы за ресурсы для различных групп потребителей с учетом возможной дифференциации тарифов и доступных бюджетных субсидий.

6. Решение жилищной проблемы в России возможно только на основе развития института государственно-частного партнерства, которое должно строиться на основе соглашений, заключенных между публичной властью и частным бизнесом. Такие соглашения, исходя из их правовой природы, являются административными договорами. В качестве обязательств публичной власти в соглашении должны быть закреплены гарантии по исполнению обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры, выплат субсидий, которые должны предусматриваться договорами социальной аренды. В сфере строительства социального жилья условия соглашений государственно-частного партнерства могут и должны устанавливаться в Постановлениях Правительства Российской Федерации, т.е. нормативно, что позволит сделать их условия типовыми.

7. Реформирование управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами должно быть основано на четком разделении деятельности в данных сферах экономики на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности; к числу последних следует отнести услуги энергосервиса, биллинга (подготовка счетов по данным измерений установленными счетчиками количества ресурсов и услуг). Государственное регулирование (в основном – тарифное) должно сохраняться только применительно к естественно-монопольным видам деятельности в указанных сферах.

8. Ресурсосбережение является одной из главных целей реформирования управления многоквартирными домами, достижение которой возможно только на основе нормативного закрепления юридической обязанности установки и использования счетчиков коммунальных ресурсов и услуг. Такая обязанность, равно как и ответственность (административная, финансовая) за ее неисполнение – важный элемент административно-правового режима управления коммунальными комплексами, на управляющих которыми и должны возлагаться указанные обязанности.

9. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307, несовершенны. Предложено заменить указанные Правила «Регламентом работы управляющих многоквартирными домами», в котором будут детально урегулированы не только отношениями с потребителями коммунальных услуг, но и отношения с органами местного самоуправления, в том числе установлена юридическая ответственность последних за полную и своевременную выплату всех видов компенсаций стоимости коммунальных услуг, предусмотренных законами о соответствующих бюджетах.

10. Публичное управление ресурсоснабжением является одним из механизмов обеспечения административно-правового режима управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, под которым следует понимать деятельность публичной власти и ее должностных лиц по разработке, принятию и обеспечению исполнения правовых норм, регулирующих те новые общественные отношения, которые возникают при заключении гражданско-правовых договоров купли-продажи ресурсов и услуг; новые административно-правовые нормы должны обеспечивать заключение и исполнение договоров между юридическими лицами, а также физическими лицами, являющимися участниками процессов производства, транспортировки, переработки и потребления коммунальных ресурсов, предоставления коммунальных услуг в многоквартирных домах.

11. Исполнительные органы местного самоуправления должны заключать и подписывать с управляющими жилой недвижимостью соглашения о реструктуризации ранее неисполненных обязательств публичной власти. Такие соглашения являются самостоятельным видом административного договора, по которому бюджетными гарантиями на федеральном, региональном и местном уровнях должны быть обеспечены обязательства исполнительных органов местного самоуправления. Эти соглашения позволят привлечь капиталы с финансовых рынков для исполнения в полном объеме обязательств по капитальным ремонтам многоквартирных домов, для выполнения которых недостаточно средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирования ЖКХ».

12. В целях обеспечения реализации конституционного права граждан на жилище и создания органами государственной, прежде всего, исполнительной власти и местного самоуправления благоприятных условий для его осуществления, обосновано положение о необходимости разработки проектов федеральных законов «О жилищном обслуживании в Российской Федерации» и «О социальном жилье».

Приведенные в диссертации рекомендации могут служить основой для ряда новых научно-исследовательских направлений правового анализа изменяющихся правоотношений (как в жилищной сфере, так и коммунальных комплексах), их обобщения и подготовки проектов новых законов и иных нормативных правовых актов.

Теоретическая и практическая значимость работы. Комплекс научных и практических задач, решенных в диссертации, следует рассматривать как новое научное направление в административно-правовом регулировании преобразований правоотношений, которое позволяет создать устойчивую правовую систему, обеспечивающую согласованность правовых норм при проведении реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами, при осуществлении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании юридических предпосылок для их экономного использования.

Теоретическое обоснование положений по совершенствованию реформирования управления жилой недвижимостью и коммунальными комплексами и разработка на их основе административно-правовых норм, регулирующих деятельность (права, обязанности, ответственность и пр.) компаний, предоставляющих такой новый для России вид услуг как услуги по измерению потребления коммунальных ресурсов, явились предпосылками для начала практической деятельности подобных компаний.

Комплекс выполненных исследований обеспечивает создание устойчивой правовой системы, а также согласованность правовых актов, принимаемых на всех уровнях публичной власти при реформировании управления коммунальными комплексами и многоквартирными домами, при обеспечении поставок коммунальных ресурсов потребителям и создании правовых предпосылок для их экономного использования в жилой недвижимости.


загрузка...