Становление системы местного самоуправления в Москве и Московской области в конце ХХ- начале ХХI вв. (08.09.2012)

Автор: Раевская Александра Ревовна

Основываясь на историческом опыте организации местного самоуправления в Москве и Московской области, предпринята попытка выявить различия в развитии местного самоуправления в указанных субъектах Российской Федерации, касающиеся не только организации органов местной власти, но и определения полномочий в решении вопросов местного значения, что в перспективе позволяет моделировать определенные программы обеспечения практической деятельности местных органов на отдельных административных территориях государства.

Впервые в научный оборот вводятся архивные документы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Избирательной комиссии Московской области, касающиеся проведения выборов в органы местного самоуправления в Московской области. В работе использованы архивные материалы Совета муниципальных образований Московской области, а также личные архивы лиц, реализующих местное самоуправление, которые позволили проследить процесс принятия местными властями решений относительно выбора той или иной модели формирования органов местного самоуправления, а также выявить основные проблемы в становлении системы местного самоуправления в Москве и Московской области.

Практическое значение диссертации. Результаты исследования позволяют составить комплексное представление о развитии местного самоуправления в Москве и Московской области в 1993-2003 гг. В работе проанализирована степень эффективности деятельности органов местного самоуправления в данных субъектах Федерации, их способность решать текущие региональные проблемы. Материалы и выводы исследования представляют интерес для государственных органов, муниципальных органов власти и научно-исследовательских центров. Фактологические и аналитические материалы, содержащиеся в исследовании, могут быть использованы в целях совершенствования деятельности органов местного самоуправления.

Выводы, сделанные в диссертационном исследовании, могут быть использованы при подготовке спецкурсов «История государства и права», «История Отечества», чтении курсов по отдельным вопросам теории управления, подготовке кадров для местных органов власти.

Положения, выносимые на защиту:

- Переходный период от советской к современной демократической модели местного самоуправления проходил весьма болезненно. Меры, направленные на повышение роли Советов в управлении государством в середине 1980-х гг., сменились пониманием их несоответствия новой вертикали власти.

- Выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означало самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий, предоставляемых законом, который принимается органом государственной власти.

- Представления о местном самоуправлении Москвы и Московской области после принятия Конституции Российской Федерации формировались по ходу реформ, зачастую получая свое воплощение в законодательстве без должного осмысления.

- Практика превалирующей роли государства в формировании и обеспечении организации системы местного самоуправления осложняла становление местного самоуправления в Российской Федерации.

- Процесс формирования органов местного самоуправления в Московской области не являлся таким сложным и многогранным как в городе Москве, где сформировался до 2001 г. беспрецедентный случай в государственной правовой системе России - наличие двойного статуса органов власти Москвы, как власти одновременно государственной и местной.

- Проблемы развития органов местного самоуправления в Москве и Московской области являются общими в части уточнения прав, ответственности органов местного самоуправления при реализации вопросов местного значения; низкого качества внутренних документов; дефицита бюджета муниципальных образований.

- Несмотря на то, что Москва и Московская область образуют огромную московскую агломерацию, история органов местной власти в указанных субъектах Федерации демонстрирует различные условия их развития.

Апробация работы. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании на кафедре политической истории факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова. Основные положения работы представлены в выступлениях на научно-практических конференциях студентов, аспирантов и молодых ученых: «Ломоносов 2010» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2010), «Ломоносов 2011» (МГУ имени М.В. Ломоносова, 2011), «Теоретические и практические аспекты социально-экономического и политического развития стран Центральной Азии и СНГ» (КазАТиСО, 2010, 2011). Основные положения и выводы диссертации представлены в 7 публикациях, в том числе в двух статьях, изданных в рецензируемых журналах рекомендованного перечня ВАК Минобрнауки РФ.

Структура диссертационного исследования соответствует целям и задачам исследования, включает введение, две главы, заключение, список использованной литературы и источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность и новизна темы исследования, дан обзор историографии и источников, определены объект, предмет, хронологические рамки, цели и задачи работы, охарактеризована методологическая основа, рассмотрена практическая значимость работы.

В Главе 1 – «Основы местного самоуправления в Российской Федерации в 1993-2003 гг.», рассматривается нормативно-правовая основа местного самоуправления как система нормативно-правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации; финансово-экономическая основа, представляющая собой совокупность норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения в сфере финансового и бюджетного планирования в деятельности органов местной власти; а также историческая основа, обуславливающая необходимость осмысления процессов, используя анализ исторического прошлого и современных тенденций.

В разделе 1.1. - «Трансформация модели местного самоуправления в условиях формирования новой российской государственности» рассматривается переход от советской модели местного управления к современной модели местного самоуправления. Короткий расцвет Советов конца 1980-х гг. сменился в условиях политической борьбы их кризисом в начале 1990-х гг. Президентская власть, воспринимая Советы как препятствие своим начинаниям, реализовывала меры по укреплению вертикали исполнительной власти и ослаблению представительной власти на местах. Постепенно все больше власти сосредотачивалось в руках глав местных администраций, что влекло за собой возникновение конфликтов между ними и местными Советами.

Внесенных изменений в Конституцию РСФСР 1978 г. и принятия ряда законов о местном самоуправлении, оказалось недостаточно для эффективного функционирования органов местной власти. На практике оставался нерешенным круг вопросов, связанный с формированием бюджета и обеспечением постоянными источниками дохода. Органы местного самоуправления не имели существенных рычагов для проведения сильной социальной политики. Становилось все более очевидным, что деятельность центральных и региональных органов государственной власти не может являться эффективной без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.

Процесс демократизации в 1990-е гг. вызвал дистанцирование государственной власти от органов местного самоуправления, что привело к закреплению на конституционном уровне принципа невключения местного самоуправления в систему государственной власти.

Таким образом, советская модель местного управления постепенно эволюционировала в современную модель местного самоуправления, характеризующуюся демократизацией и автономизацией местных органов власти. Принятие Конституции Российской Федерации 12.12.1993 г. обозначило новый этап в развитии органов местного самоуправления, принципиально изменив взаимоотношения между органами государственной и местной властей.

В разделе 1.2. - «Процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации» показано развитие нормативно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации и процесс внесения проектов федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для рассмотрения в Государственной Думе.

Центр активности сторонников развития местного самоуправления переместился в Государственную Думу, где был создан специальный Комитет по вопросам местного самоуправления. Депутаты приводили примеры грубых нарушений на местах со стороны глав администраций и местных избирательных комиссий. Значительное число несоответствий положений в конституциях, законах, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации Основному закону государства выявило необходимость внесения в парламент проекта федерального закона о местном самоуправлении.

На рассмотрение Государственной Думы были внесены президентский проект, а также проекты заместителя председателя Комитета по вопросам местного самоуправления И.В. Муравьева и представителя фракции Аграрной партии России А.А. Долгополова. Все три проекта являлись по большей части декларативными. В них отсутствовали четкие указания по порядку их реализации и санкциям за неисполнение норм.

После вступления в силу Федерального закона №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. на федеральном уровне возникли новые элиты, заинтересованные в укреплении местной автономии.

Муниципальные власти к 1998 г. не оказались привлекательными партнерами Центра. Мэрами в некоторых регионах становились кандидаты с криминальным прошлым. Ситуация осложнялась отсутствием стимулов у муниципальных властей к проведению мер в сфере местного самоуправления. Последней вехой данного процесса явилась ратификация Европейской хартии местного самоуправления Российской Федерацией 5.05.1998 г., определившей минимальные права местного самоуправления.

Новый Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. урегулировал вопросы, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формами контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных полномочий; установил пять видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения.

Кроме того, полномочия органов местного самоуправления прописаны во многих отраслевых законодательных актах. Основные выводы по возникшим материально-правовым и процессуально-правовым вопросам в сфере местного самоуправления закрепляются в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации.

На уровнях субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления отражены в их Конституциях и уставах. В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации вопросы организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. Более подробно данные вопросы регулируются в законах субъектов Российской Федерации.

Необходимым элементом правовой основы местного самоуправления также являются документы, принимаемые на местном уровне. К муниципальным правовым актам относятся устав муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления должностных лиц местного самоуправления, правовые акты представительного органа местного самоуправления, правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан.

?????????$??$?????????)?–

информацией в области отслеживания его динамики, а от региональных и федеральных органов - содействия местным органам в части разработки методических материалов. Так, начала формироваться нормативно-правовая база местного самоуправления, включающая международные, федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты.

В разделе 1.3. - «Финансово-экономическая основа органов местного самоуправления» рассматриваются формирование и использование муниципальной собственности, структура местных финансов, формы финансовой помощи местным бюджетам; выявлена проблема несоответствия материальных ресурсов органов местного самоуправления их полномочиям и тенденция к увеличению дефицита бюджетов.

В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Проект, направленный на обеспечение самостоятельности местных бюджетов путем закрепления за ними определенной доли федеральных налогов, получил название Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Проект был подписан Президентом Российской Федерации 25.09.1997 г. Однако на практике исполнение данного закона фактически оказалось заблокировано как регионами, так и Центром.

Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» установил структуру местных финансов, которые включали средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, а также другие финансовые средства.

Одним из вариантов выравнивания бюджетной обеспеченности является выделение местным бюджетам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений, районов. Еще одной формой финансовой помощи местным бюджетам является выделение субсидий из регионального фонда софинансирования социальных расходов.

В целом по России наметилась тенденция к увеличению дефицита бюджетов. Задолженность местных бюджетов в конце 1994 г. составила 12,4 (, в 1995 г. – 16,8 (, в 1996 г. – 32,1 (, в 1997 г. – 48,4 (, что связано с увеличением расходов на покрытие убыточных сфер местного хозяйства. К примеру, расходы на сферу жилищно-коммунального хозяйства возросли с 11,1 ( до 22,8 (в связи с принятием ветхого ведомственного жилья на баланс муниципальной собственности.

Таким образом, представления о местном самоуправлении в начале 1990-х гг. формировались по ходу реформ, зачастую получая свое воплощение в законодательстве без должного осмысления. В нормативно-правовых актах периодически расширялись либо сужались полномочия органов местного самоуправления в экономической сфере. Несмотря на сравнительно детальную проработку в законах положений, регулирующих финансово-экономическую основу местного самоуправления, на практике отсутствовал отлаженный механизм обеспечения органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами, не были определены механизм формирования доходной части местных бюджетов и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности.

Эффективная деятельность органов местного самоуправления во многом зависит не только от наличия комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением роли и места местного самоуправления, своих прав и возможностей в его осуществлении. Именно неразрывное сочетание исторической, правовой и экономической основ приводит к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.


загрузка...