Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы) (07.09.2009)

Автор: Ким Юрий Владимирович

К факторам институционального и юридико-технического свойства, детерминируемым Конституцией РФ и создающим предпосылки для «отклоняющегося» (от «традиционной» федеративной модели) развития, относятся: а) неполнота решения вопроса об основаниях разграничения функций между федеральным и субфедеральным уровнями публичной власти, всецело оказавшегося в плену «предметного» подхода (в ущерб подходу «функциональному», основывающемуся на качественной типологии государственно-властных функций и полномочий); б) конституирование (Конституционным Судом РФ) прецедента «вторжения» федерального закона в сферу действия федеральной конституции как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, так и по вопросам исключительного ведения последних; в) расширение круга нормативных правовых актов, регулирующих федеративные отношения, в который, кроме федеральной Конституции, Федеративного и других договоров, федеральных законов, включаются законы субъектов РФ и подзаконные акты (Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, соглашения между органами исполнительной власти).

К настоящему времени сформировался огромный массив (свыше двухсот наименований) правовых актов, устанавливающих компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Складывается пять уровней (сегментов) правовой регламентации федеративных отношений. Первый уровень представлен нормами Конституции РФ, второй – Федеративным и иными договорами, третий – Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, четвертый – слабо согласованными между собою иными нормативными правовыми актами. К числу последних, в частности, относятся Бюджетный кодекс РФ (глава 2), Водный кодекс РФ (глава 4), Градостроительный кодекс РФ (глава 2), Земельный кодекс РФ (ст.ст. 2, 9-11), Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст.ст. 1.1, 1.3, 3.2), Лесной кодекс РФ (глава 9), Основы законодательства РФ о культуре (раздел VII), Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (раздел II), Закон РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» (ст.ст. 6, 7-7.2); Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» (ст.ст. 1, 1.1, 3-5); Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» (глава III); Закон РФ от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии» (ст. 3); Федеральный закон от 21 декабря 1994 «О пожарной безопасности» (глава III); Федеральный закон от 21 декабря 1994 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (глава II); Федеральный закон от 23 февраля 1995 «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (глава II); Федеральный закон от 26 марта 2003 «Об электроэнергетике» (ст. 21) и многие другие, в том числе и подзаконные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, соглашения). Наконец, пятый уровень регламентации федеративных отношений формируется законодательством субъектов РФ. В этих условиях важно оберечь от размывания правовой фундамент союзного государства.

Особое внимание обращено на обобщение опыта конституционно-правового обеспечения региональной политики в России. Положение с региональной политикой складывается примерно такое же, как и с федеративной политикой. Оно характеризуется несовершенством законодательной базы. При этом разграничение между федеративной политикой (вопросами государственного строительства в сфере политико-территориального устройства) и региональной политикой (вопросами обеспечения сбалансированного социально-экономического развития регионов) фактически не проводится. Это сказывается на эффективности обоих направлений внутренней политики российского государства.

В § 2 «Тенденции развития федеративной государственности в России на современном этапе» проанализированы изменения, произошедшие в государственном устройстве Российской Федерации в течение последнего десятилетия и возникающие в этой связи проблемы. Тенденции противоречивы. С одной стороны, наблюдаются позитивные изменения, укрепившие государственность. С другой стороны, очевидны дальнейшая концентрация публичной власти в стране на уровне федеральных органов и постепенное сужение федеративного правового пространства.

Произведенные в последнее десятилетие обновления федерального законодательства привели к системной корректировке конституционно-правового статуса субъектов РФ. Наиболее ощутимыми для основ конституционного строя и федеративного устройства России стали новеллы, поэтапно внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2000, 2003 и 2004 г.г. Одновременно с крупными институциональными изменениями (упразднением выборности глав субъектов РФ, усилением элементов субординации в их взаимоотношениях с Президентом РФ, концентрацией политической власти на уровне федеральных органов государства, смещением центра тяжести в регулировании федеративных отношений от федеральной Конституции в сторону федеральных законов и т.д.) субъекты РФ фактически утратили прерогативу kompetenz-kompetenz. В результате их статус оказался ближе к статусу автономных образований. Данная тенденция характеризуется как процесс неуправляемой реконструкции модели унитарной государственности с законодательной и административной автономией регионов.

В настоящее время сохраняется настоятельная потребность во взаимном согласовании и унификации многочисленных источников конституционного права, регламентирующих государственное устройство. Оптимальным вариантом решения этой проблемы на современном этапе могла бы стать консолидация правовых норм, регулирующих федеративные отношения, в рамках единого федерального конституционного закона. Было бы целесообразным исключение произвольного вторжения в эту сферу правового регулирования органов государственной власти, использование иных внеконституционных схем пересмотра установленного конституцией режима правового регулирования политико-территориальной организации государства.

В качественном обновлении нуждается концептуальное и конституционно-правовое обеспечение государственной региональной политики. Совершенствование правового регулирования территориальной организации должно осуществляться на основе четкого разграничения аспектов государственной региональной и федеративной политик, продиктованного несовпадением их целей, объектов, предметов, способов и средств. Это позволило бы избежать на практике искажения задач соответствующих направлений государственной политики и облегчить поиск адекватных методов их достижения.

Результаты изучения, сравнительной оценки и обобщения проектов модернизации государственного устройства, предложенных разными исследователями, представлены в § 3 «Альтернативные оценки перспективы федеративной государственности в России». Обнаруживается проблематичная ситуация, нуждающаяся в осмыслении. Доктрина государственного развития по состоянию на сегодняшний день так и не сформирована. Реальная же практика государственного строительства складывается в направлении, все больше отклоняющемся от федеративного устройства. Между тем активность обсуждения проблем совершенствования федеративных отношений не спадает. При этом сохраняется существенная неопределенность в том, является ли для России федерализм реально осязаемым и желательным вектором государственной эволюции.

Подходы к проблеме совершенствования государственно-территориаль-ного устройства можно объединить в две группы. Первая группа включает проекты (либеральные, этнофедералистские, конфедеративные, унитаристские) и концепции (федерирования территорий в имперском ключе, республиканизации, губернизации, укрупнения субъектов Федерации), развиваемые в русле идеи федерализма. Большинство отечественных государствоведов, сохраняя приверженность ей, ориентировано на глубокое совершенствование конституционно-правового обеспечения федеративных отношений (С.Н. Бабурин, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарева, В.П. Иванов, А.Н. Ким, И.А. Конюхова, А.А. Сергеев, Д. Тэпс, В.А. Черепанов и др.). В одном случае возможность гармонизации федеративных отношений видится в четкой и подробной регламентации принципов федерализма путем обновления политико-правовой базы, в частности, посредством заключения нового Федеративного договора (В.А. Черепанов). В другом случае, краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений (Н.М. Добрынин). В третьем случае предлагается радикально пересмотреть государственно-территориальное устройство и основать его на научных принципах экономического районирования с созданием трехуровневой системы экономического и административного деления и территориального деления (А.Г. Гранберг, В.В. Кистанов). В этом же ряду находится проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации, разработанный Министерством регионального развития РФ в 2008 г. в развитие методологически небезупречного Указа Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации».

Ко второй группе относятся проекты мировоззренческого характера, так называемые партийные концепции государства (социалистические и иные «левые» модели государства, либеральная модель государства и нации, консервативная модель государства, «клубные» концепции государства, концепций «суверенной демократии», «Россия – Третий Рим» и др.), которые выходят на околофилософский уровень интерпретации смысла и целей российского государства, миссии и судьбы российского народа. Среди них выделяется Проект консервативной реконструкции российской государственности (А.Н. Кольев), в котором федерализм рассматривается (вслед за основоположниками русской консервативной идеи – Митрополитом Филаретом Московским, Н.Н. Алексеевым, И.А. Ильиным, М.Н. Катковым, К. Леонтьевым, Л.А. Тихомировым, Н.С.Трубецким, П. Флоренским и др.) как тупиковая ветвь развития российской государственности.

На основе анализа названных и иных проектов сделан вывод в пользу подходов, сформировавшихся в русле русской консервативной государствоведческой традиции, которые подвергаются основательной теоретико-методологической проработке в § 4 «Судьба федеративной государственности в России: теоретико-методологические основы для моделирования государственного устройства (апология русской консервативной традиции)». При продуманной расстановке приоритетов государственно-правового строительства вопрос о перспективных формах государства оказывается не самым актуальным. Первичен вопрос о цели и задачах развития государства. Логика управления требует того, чтобы политико-территориальная организация, административное устройство, система и структура публичной власти были бы ориентированы на достижение цели и задач развития.

В соответствии с консервативной традицией исключается формальный подход к проектированию устройства государства. Не формальные институциональные решения (представительная демократия, разделение властей, федерализм и проч.), которые сами по себе важны, а ориентация на гражданское правосознание народа способны придать государственной форме индивидуальность и жизнеспособность (Н.Н. Алексеев). Формально-правовые установления недостаточны для прочного утверждения разумных, рациональных устоев государственности. Успешное развитие российского государства связано не столько с изменениями и совершенствованием институциональных структур, сколько с глубокими преобразованиями в сфере мировоззрения элит и национального самосознания граждан России (Н.А. Бердяев, И.А. Ильин и др.).

Когда отрицается федерализм в условиях отечественной государственности, речь не идет об абсолютном отвержении этой идеи. Отвергается федерализм в либеральной интерпретации – как правовая доктрина, подчеркивающая личностную ориентацию федералистских принципов, когда в центре регулятивного воздействия оказываются не государственные институты, а индивиды. Негативистское отношение к государственным институтам, присущее либеральной политической идеологии, выхолащивает смысл не только государства, но и гражданского общества. Между тем государство, являющееся необходимой и исторически непреходящей формой самоорганизации общества, народа, нации, самоценно. Однако, до тех пор, пока объектами преобразовательных усилий являются по преимуществу институты государства, а не сам человек, все используемые модели, доктрины и инструменты, включая и федерализм, будут иметь лишь приблизительный и неочевидный в стратегическом измерении результат. Например, если ценности конституционализма (равно как и ценности федерализма) не укоренились в ментальности народа, не «произрастают из него», то у государства, по сути, нет таких политико-правовых или же организационно-управленческих ресурсов, которые могли бы заставить их воспроизводиться в общественных отношениях.

Огромный опыт государственного строительства, накопленный народами мира, подсказывает, что ни одна из форм государства, включая политико-территориальное устройство, не должна абсолютизироваться и восприниматься в качестве идеальной. Учитывая относительность отличий федеративной формы от унитарной, не всегда справедливо их противопоставление как структурно-функциональных противоположностей. Нередко их разведение в рамках дихотомического деления «федеративное государство – унитарное государство» неоправданно подводит представления о них под некоторые идейные шаблоны, известным образом ограничивающие свободу научного поиска, выбор и обоснование промежуточных вариантов. По этой причине теоретические представления о формах государства оказываются несколько более обедненными, чем реальная действительность.

И федеративное, и унитарное устройства обладают как сравнительными преимуществами, так и внутренними противоречиями. Нельзя, вместе с тем, не согласиться с тем, что в рамках в федеративной формы выработаны многие прогрессивные институциональные решения, позволившие гармонизировать механизм государства с учетом его сложной территориальной, экономической, социальной и этнокультурной структур. Принцип федерализма может при наличии соответствующих политико-правовых предпосылок рассматриваться в качестве дополнительной гарантии от чрезмерной централизации и олигархизации государственной власти в стране.

В ходе эволюции государственности выкристаллизовывается некая промежуточная модель организованного порядка в государстве, которая балансирует между унитарной и федеративной формами. Это модель унитарной республики с широкой автономией регионов, конституционно фиксируемыми децентрализацией и разграничением компетенции между государством и регионами. Она воспроизводит частично федеративный принцип и нивелирует очевидные недостатки, свойственные федеративной и унитарной формам. С одной стороны, названная модель уводит от крайностей федерализма, порождающих конфликт компетенций и столкновение суверенитетов, а с другой стороны, уберегает унитарное государство от гипертрофированного централизма и административного деспотизма. Именно к такой модели исторически тяготеет Россия.

В основных чертах вектор современного развития политико-территориальной организации России, явственно обрисовывающий параметры унитарного государства с законодательной автономией регионов, совпадает с моделью консервативной реконструкции традиционной российской государственности. Данная тенденция рассматривается как в целом желательная. Вместе с тем отмечается настоятельная необходимость конституционной легитимации осуществляемых преобразований государственно-территориаль-ного устройства.

В работе предложена конституционно-правовая модель разграничения компетенции между федеральным и субфедеральным уровнями государственной власти, основанная на гибком сочетании тех начал государственного унитаризма и федерализма, которые приобретают качество универсальных ценностей современного конституционализма. К таковым, в частности, относятся: суверенитет, территориальная целостность и единство государства; децентрализм и стимулирование управленческой автономии территориальных образований; субсидиарность; конституционное закрепление принципов территориальной организации государства, механизма разграничения компетенции между центральными и региональными органами публичной власти, основ законодательного процесса, экономической и региональной политики, межбюджетного регулирования. С их последовательным воплощением связывается перспектива формирования долговременных конституционно-правовых предпосылок устойчивого функционирования и гармоничного развития отечественной государственности.

В Заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные выводы и предложения.

НАУЧНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Статьи в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов докторских диссертаций

в области права

Ким Ю.В. «Федерализм», «автономия», «самоуправление»: смыслы и трактовка // Право и политика. – 2008. № 6. – 0,9 п.л.

Ким Ю.В. Федеративная идея и федеративный принцип // Федерализм. – 2008. № 2. – 0,9 п.л.

Ким Ю.В. В чем смысл российского федерализма? // Право и политика. – 2008. № 7. – 0,9 п.л.

Ким Ю.В. Что такое «классическая» федерация? // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. № 7. – 0,4 п.л.

Ким Ю.В. О фикциях в конституционном праве // Конституционное и муниципальное право. – 2008. № 13.– 0,3 п.л.

Ким Ю.В. К вопросу о понятии государственности // Право и политика. – 2008. № 8. – 1,0 п.л.

Ким Ю.В. Федерализм, регионализм и региональная политика: вопросы методологии // Российский юридический журнал. – 2008. № 6. – 0,9 п.л.

Ким Ю.В. «Достойная жизнь» как категория конституционного права // Конституционное и муниципальное право. – 2009. № 8. – 0,3 п.л.

Ким Ю.В. Федеративный режим и его правовые источники // Вестник Томского государственного университета. 2009, июнь (№ 323). – 0,6 п.л.

Монографии

Ким Ю.В. Федеративный режим. М.: Формула права, 2007. – 256 с. – 16,0 п.л.

Ким Ю.В. Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы). – Кемерово: Кузбассвузиздат, 2008. – 308 с. – 38,5 п.л.

Иные научные статьи и публикации

Ким Ю.В. Прокурорский надзор в правовом государстве // Проблемы формирования Советского социалистического правового государства: сб. научных трудов / Отв. ред. д.ю.н., проф. В.Я. Бойцов - Кемерово: КемГУ, 1989. – 0,8 п.л.

Ким Ю.В. Некоторые тенденции развития прокурорского надзора и судебно-правовая реформа в СССР // Проблемы осуществления правовой реформы: тезисы межвузовской научно-практической конференции. – Тюмень. 1990. – 0,2 п.л.

Ким Ю.В. О некоторых критериях определения предмета прокурорского надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. № 129. Проблемы теории законности и прокурорского надзора / Всесоюзный научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка. – М., 1991. – 0,2 п.л.

Ким Ю.В. Региональная политика занятости в условиях структурных изменений в экономике // Региональный рынок труда в условиях структурных изменений в экономике (проблемы и опыт): тезисы межрегиональной научно-практической конференции. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 1995. – 0,3 п.л.

Ким Ю.В. Социально-политическая система занятости: структура, управление, стратегия развития // Реформирование экономики региона: опыт, проблемы, перспективы: тезисы докладов второй международной научно-практической конференции. – Кемерово: Кузбассвузиздат, 1996. – 0,2 п.л.


загрузка...