Федеративная государственность: сущность, генезис, проблемы развития (теоретико-методологические основы) (07.09.2009)

Автор: Ким Юрий Владимирович

разработка теоретической конструкции федеративного режима, рассматриваемого в качестве функциональной основы механизма федеративного государства;

комплексное исследование федеративного режима в контексте его соотношения и взаимодействия с конкурирующими (унитаризм, полицентризм) и сопряженными (централизм, децентрализм, автономизм, самоуправление, регионализм) моделями организованного порядка в государстве;

апробация теоретической конструкции федеративного режима на примере современных моделей федерализма;

разработка конституционно-правовой модели «традиционной» федерации и уточнение системы критериев для идентификации федеративной государственности;

анализ тенденций развития и особенностей государственного устройства Российской Федерации на современном этапе;

разработка и обоснование теоретико-методологических основ для моделирования будущей формы политико-территориальной организации российского государства, а также предложений по совершенствованию механизма конституционно-правового обеспечения государственного устройства России.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в области государственно-территориального устройства, детерминирующие федеративную государственность как конституционно-правовой феномен. Наряду с этим в качестве особого объекта исследования рассматривается отечественная модель федеративной государственности. Предмет исследования составляют политико-правовые идеи, отечественные и зарубежные нормативные правовые акты, решения судов, политические документы, практика государственного строительства.

Степень разработанности темы диссертационного исследования. Вокруг идеи федерализма складывается характерная для многих популярных политико-правовых концепций ситуация. Применительно к рассматриваемой области государствоведения нет какого-то одного или же единого учения. Теорий здесь, в том числе и не имеющих непосредственного отношения к юриспруденции, огромное множество. Аналогичная ситуация складывается и с разрабатываемой в настоящем исследовании категорией «федеративная государственность». Генезис и эволюция федеративной государственности, включая становление элементов федерализма в России, приковывали внимание представителей отечественной общественно-политической мысли, исторической и историко-правовой науки В.А. Александрова, Г.С. Батенькова, А.И. Герцена, Л.Н. Гумилева, О.А. Жидкова, И.А. Исаева, Н.И. Костомарова, В.О. Ключевского, И.А. Крашенинникова, А.З. Муравьева, В.Л. Немировского, Н.Н. Новосильцева, А.И. Нечая, Ф.М. Омельченко, П.И. Пестеля, А.Н. Радищева, К.Ф.Рылеева, С.М. Соловьева, Н.Г. Чернышевского, В.Л. Янина и др. Начало глубокому философскому, общетеоретическому и специально-юридическому изучению сущности государства, государственности и формы государственного устройства заложено в трудах основоположников русского классического государствоведения и правоведения Н.Н. Алексеева, Н.А. Бердяева, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, М. Горенберга, В.И. Дунаева, А.И. Елистратова, А.А. Жилина, И.А. Ильина, Б.А. Кистяковского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, А.А. Никитского, П.И. Новгородцева, Г. Новоторжского, Б.Э. Нольде, Э. Пименовой, М.Б. Ратнера, А.Т. Снарского, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др.

Серьезный вклад в развитие теории государства и федеративного устройства внесен современными отечественными учеными: С.А. Авакьяном, Г.В. Александренко, С.С. Алексеевым, Л.В. Андриченко, С.Н. Бабуриным, М.В. Баглаем, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Варламовой, А.Б. Венгеровым, А.Н. Головистиковой, Ю.А. Дмитриевым, Н.М. Добрыниным, Д.Л. Златопольским, И.П. Ильинским, Л.М. Карапетяном, Д.А. Керимовым, А.Н. Кимом, А.Н. Кокотовым, И.А. Конюховой, И.А. Кравцом, Б.С. Крыловым, М.И. Кукушкиным, О.Е. Кутафиным, В.И. Лафитским, И.Д. Левиным, А.И. Лепешкиным, А.А. Ливеровским, Л.С. Мамутом, М.Н. Марченко, М.А. Митюковым, А.А. Мишиным, В.В. Невинским, В.Н. Руденко, С.И. Русиновой, М.С. Саликовым, Ю.Н. Стариловым, Б.А. Страшуном, Э.В. Тадевосяном, Ю.А. Тихомировым, Г.Н. Чеботаревым, В.А. Черепановым, В.Е. Чиркиным, Б.В. Щетининым, Б.С. Эбзеевым, Т.Я. Хабриевой и многими другими.

Заслуживают внимания разработки в области государственности, федерализма, регионализма и региональной политики представителей отечественной философской, социологической, политической и экономической науки А. Аузана, А.Н. Аверьянова, В.Г. Афанасьева, К.К. Барановой, В.И. Бутова, А.А. Гусейнова, И.Б. Гоптаревой, А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, А.А. Зиновьева, С.И. Каспэ, В.В. Кистанова, В.Г. Игнатова, А.Н. Кольева, В.Н. Лексина, А.С. Маршаловой, В.А. Мау, А. Мельвиля, Б.З. Мильнера, В.К. Петрова, С.Г. Селиванова, В.Е. Селиверстова, А.Н. Швецова и др.

Следует также отметить, что вопросы рациональной организации государственного устройства и федерализма рассматривались в трудах выдающихся мыслителей античности, Средневековья и Нового Времени И. Альтузиуса, Аристотеля, Ж. Бодена, В. Вильсона, А. Гамильтона, Г.В.Ф. Гегеля, Т. Гоббса, Д. Джея, Т. Джефферсона, И. Канта, Дж. Локка, Н. Макиавелли, Ш.Л. Монтескье, Д. Мэдисона, Платона, Ж.-Ж. Руссо, А. Токвиля и др. Весьма широк спектр государствоведческих исследований по проблемам федерализма в зарубежной политологической и правоведческой литературе, представленный в трудах В. Арендта, Л. Бадда, Р. Бартльшпергера, М. Бартошека, Басу Дурга Бас, А. Бланкенагеля, В. Блюмеля, О. Бо, Г. Брэбана, М. Вебера, Ж. Веделя, Л. Гумпловича, Л. Дюги, Г. Еллинека, М. Зейделя, Й. Изензее, Г. Кельзена, О. Кимминиха, П. Колбурна, П. Лабанда, Т. Маунца, М. Менле, Г. Моска, У. Мюнх, Н. Неновски, У. Ориу, В. Острома, В. Парето, Й. Питцкера, К. Поппера, М. Прело, У. Райкера, Х.-В. Ренгелинга, Р. Уотса, Л. Фридмэна, Д. Херпергера, К. Хессе, Д. Элазара и др.

Теоретическую основу диссертационного исследования при осмыслении общетеоретических начал государственности составили труды Н.Н. Алексеева, Н.А. Бердяева, И.А. Ильина, И. Канта, А.Н. Кольева, Л.С. Мамута, П.И. Новгородцева, Л.А. Тихомирова, К. Поппера и др. Научные положения, разработанные Л.Н. Гумилевым, В.О. Ключевским, С.М. Соловьевым, Ф.М. Омельченко и др., послужили руководством в ходе историко-правового анализа генезиса и эволюции федеративной государственности. Уяснению сущности, целей, задач, функций государства и государственно-территориального, в том числе и федеративного устройства, способствовали сочинения основоположников классического отечественного и европейского государствоведения (Г. Еллинека, В.М. Гессена, Л. Гумпловича, Л. Дюги, А.А. Жилина, Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, А.С. Ященко), а также современных ученых (Г.В. Александренко, С.А. Авакьяна, О. Бо, О. Кимминиха, И.А. Конюховой, И.Д. Левина, В.В. Невинского, В. Острома, Ю.А. Тихомирова, Р. Уотса, В.Е. Чиркина). В частности, исходными, принятыми в качестве концептуальной основы настоящего исследования, явились положения о динамике суверенитета в союзном государстве, о первичном, непроизводном характере публично-властных полномочий субъекта федерации, предопределяющих его государственно-правовой статус и сущность федеративного устройства.

Методологическая основа исследования. Федеративная государственность подвергнута комплексному рассмотрению на основе гибкого сочетания общенаучных и специальных приемов научного исследования: системного, логического, исторического, социологического, статистического, сравнительно-правового, специально-юридического и др. методов. Широко используя междисциплинарный подход, инструментарий общетеоретического и семантического анализа фундаментальных государствоведческих категорий, диссертант стремится избежать «ловушек» научного синкретизма, постоянно подстерегающих исследователей федерализма. При этом опорным является прием «юридизации» представлений о государстве и государственности, успешно апробированный классическим отечественным и европейским государствоведением.

Эмпирическую базу исследования образуют архивные и историографические материалы, иные литературные источники и правовые памятники. Теоретические выводы и практические рекомендации основаны на глубоком анализе отечественной и зарубежной практики государственного строительства, законодательства, правоприменительной деятельности по вопросам государственного устройства, данных социологических исследований и государственной статистической отчетности.

Научная новизна исследования. Комплексное исследование «федеративной государственности» как государственно-правового явления и научной категории с теоретико-методологическим обоснованием целостной концепции выполнено впервые. Новизной отличается объемный историко-правовой и сравнительный анализ эволюции идеи федерализма и федераций. Раскрыт первоначальный смысл и последующая трансформация идеи, а также принципа федерализма, разработано понятие «классической» федерации. Тем самым до некоторой степени восполнен очевидный пробел теории государственного устройства относительно динамики федеративной формы и средств ее правовой институционализации. Выдвинута и теоретически обоснована концепция «федеративного режима», рассматриваемого в качестве системообразующей и идентифицирующей основы федеративной государственности. Более углубленно, чем это сложилось в современной науке конституционного права, проработаны вопросы сопоставления и различения федеративной формы от моделей децентрализма, автономии, регионализма и иных правовых режимов. Сконструирована условная модель «традиционной» федерации, интегрирующая как устоявшиеся, так и уточненные в рамках настоящего исследования конституционно-правовые признаки. С использованием данной модели, а также привлечением инструментария организационного проектирования, сравнительно-правового и юридико-технического анализа элементов федеративного режима определен масштаб отклонений вектора развития отечественной формы государственного устройства от традиционной федеративной формы, обоснована ее перспективная модель.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Федеративная государственность представляет собой совокупность атрибутивных (системообразующих) свойств федерации, обусловливающих ее качественную специфику как союзного государства и получающих конституционно-правовую институционализацию.

2. С научной точки зрения не является обоснованным отнесение тех или иных государств к федеративным только лишь в силу их официального названия или наличия формальных конституционно-правовых реквизитов. Несмотря на отсутствие универсального определения понятия федерализма и на огромное разнообразие его моделей, федеративную государственность отличают характерные свойства, детерминируемые «идеей федерализма», «принципом федерализма» и оформляемые правовым актом с особыми юридическими признаками.

2.1. Идея федерализма – совокупность взглядов и представлений о гармоничном конституционном строе, базирующемся на собирательном и договорном началах союзного государства. Последний формируется на основе интеграции в сложную структурно-функциональную целостность территориальных организаций публичной власти, обладающих государственностью. При этом сегментированный характер государственно-правового пространства, предопределяемый особым политико-правовым статусом субъектов федерации, получает договорное (конституционное) закрепление и рассматривается в качестве эффективной гарантии от чрезмерной централизации и олигархизации государственной власти.

2.2. Принцип федерализма – единство ключевых положений идеи федерализма, подразумевающих: а) привнесение во внутреннюю организационную структуру государства, в ее пирамидальную архитектонику горизонтально проецирующихся, а потому диссонирующих с нею элементов международного публично-правового порядка; б) двухуровневое воспроизводство государственности в формате единого и целостного государства; в) закрепление и регламентацию основ федеративного устройства не иначе как федеративным договором или же федеральной конституцией; г) особую защищенность нормативных положений, закрепляющих федеративное устройство.

2.3. В качестве особой формы конституционно-правовой институционализации федеративной государственности выступают федеративный договор или федеральная конституция. Их свойства принципиально отличаются от любых других правовых актов, издаваемых высшими органами государственной власти. Особое качество им придается благодаря действию юридического механизма «двойной легитимации». Для вступления в юридическую силу правового акта, учреждающего (изменяющего) федеративное устройство, недостаточно соблюдения обычных правил законодательного процесса. Необходимый уровень легитимности такой акт приобретает лишь при его ратификации (одобрении) большинством членов (потенциальных, действительных) союзного государства. В противном случае согласие, договорность, союзничество (в исконном значении термина foedus), олицетворяющие незыблемость устоев союзной государственности и лежащие в основе принципа федерализма, утрачивают смысл.

3. Зарождение идеи федерализма и практики федеративной государственности наблюдаются с античных времен, что непосредственно связано с возникновением института федеративного договора и его правовых аналогов в Древней Греции, Древнем Риме и ранних союзных государствах (Ахейский союз, Этолийский союз и др.). Последние отличались наличием характерных государственных институтов: особой союзной власти, распространяемой в пределах собственной компетенции на граждан союза; союзного гражданства и союзной территории; запрета сецессии; союзной армии с единым военным управлением; чеканка союзной монеты и т.д. В первозданном, классическом виде федеративный договор (foedus) и его аналоги являлись институтами международного публичного права, опосредствовавшими межгосударственные взаимоотношения. Поэтому с точки зрения этимологической и формально-юридической «федеративный» означает «международный», «межгосударственный». Соответственно в «первородном», изначальном смысле «классическая федерация» (равно как и конфедерация) – не что иное, как межгосударственное объединение.

4. Принцип федерализма в процессе эволюции претерпел существенные изменения. До Нового времени в его содержании преобладал международно-правовой и по преимуществу интеграционный аспект. Начиная с Нового времени, с появлением конституционных федераций, он трансформируется в способ внутреннего структурирования публично-властной и территориальной организации государства, особый инструмент государственного управления в условиях существенной территориальной, экономической, ресурсной, этнокультурной и иной неоднородности пространства государства. Необходимые условия для трансформации федеративной формы из международно-правового установления в институт национального государственного (конституционного) права подготавливает имперская государственность.

5. Федеративная государственность является специфической областью правовой действительности, которая формируется и функционирует в результате активного взаимодействия международного публичного и государственного (конституционного) права. Отмеченное требует взвешенного подхода к заимствованию ее институтов. Проблематичность федеративного устройства состоит не столько в сложности техники управления различиями, сколько в фундаментальном противоречии двух начал, закладываемых в основу единой государственности – государственного унитаризма и принципа федерализма. Первый есть начало суверенитета, единого и неделимого, второй – его отрицание. Устойчивые федерации – это такие союзные государства, в которых иерархическое (унитарное) начало преобладает над союзническим (полиархическим).

6. Начиная с эпохи древнерусского государства, элементы федеративных взаимосвязей в политико-территориальной организации обнаруживаются на всем протяжении отечественной государственной истории. Данное обстоятельство является своеобразным отражением общих закономерностей эволюции государственности и не служит достаточным основанием ни для рассмотрения Древней Руси в качестве ранней федерации, ни для суждений о безусловной предопределенности федеративного устройства российского государства.

7. Суверенитет характеризует качество государства как структурно-функциональной целостности, системного единства. Не всякое политико-территориальное образование, даже если оно имеет все формальные реквизиты государственности и признается международным сообществом, является государством. Сущностным, критериальным основанием, позволяющим отличать государство от не-государства (государствоподобного образования), является именно суверенитет. «Суверенитет» – это политико-правовая категория, выражающая адекватную меру самодостаточности и самотождественности государства.

8. Суверенитет неправильно отождествлять с государственной властью либо характеризовать как ее признак. Федеративная государственность, как промежуточная и продолжающая эволюционировать форма, внутренне противоречива. В силу этого возникают доктринальные построения, в искаженном свете отображающие структуру властеотношений. Практика ряда государств, конституционно фиксирующих принцип вертикального разделения властей и вслед за этим – делимости суверенитета, основывается на ошибочном положении о суверенитете как свойстве государственной власти. Господствующее ныне представление о так называемом «вертикальном разделении властей» как сущностном признаке федеративной государственности теоретически уязвимо и по другому основанию. Оно упускает из вида тот очевидный факт, что вертикальное рассредоточение функций публичной власти, в форме децентрализации, осуществляется и в унитарных государствах.

9. Диалектический подход к эволюционированию государственности допускает не только теоретическую, но и фактическую возможность делимости государственного суверенитета при возникновении сложносоставной территориальной структуры государства. Однако ситуацию, при которой территориальные образования самоопределяются в качестве суверенных государств, следует рассматривать как аномальную и характерную для стран (безотносительно к форме государственного устройства), испытывающих глубокий кризис государственности и претерпевающих (преодолевающих) стадию распада.

10. Субъект (член) федерации – это установленная федеративным договором (федеральной конституцией) форма территориальной организации публичной власти с присущими ей признаками государственности. Определяющим свойством, придающим субъекту федерации качество государственности, является прерогатива kompetenz-kompetenz (исключительное право определять собственную компетенцию), включающая непроизводные, потенциально не определенные публично-властные полномочия, самостоятельные учредительные права (по установлению своего статуса и системы органов публичной власти), право на свое законодательство и судебную систему, гражданство, государственный язык и др. При этом субъект федерации суверенитета не имеет и государством в подлинном значении не является.

11. Свойственная государственно-правовому пространству федерации дискретность, вслед за многократным воспроизведением (на уровне федерации и каждого из ее субъектов) и сегментацией государственности, вызывает эффект дисперсии (расслоения) государственного режима. Взаимодействие носителей государственности (федерации и ее субъектов), опирающихся на собственные источники легитимации публичной власти, не может не создавать конкуренции компетенций и иллюзии «диалога» суверенитетов. Внутренняя динамика рассматриваемого случая не вполне укладывается в традиционное представление о государственном режиме как моноцентричной модели организованного порядка в государстве. Данную закономерность лаконично выражает категория «федеративный режим». Специфика федеративного режима проявляется в своеобразных правовых приемах и способах распределения и осуществления функций государственной власти. Федеративный режим является юридическим воплощением принципа федерализма и ведущим компонентом механизма федеративной государственности. Соответственно федеративный режим является опорным критерием, позволяющим идентифицировать федеративную государственно-правовую систему.

12. Федеративный режим не следует отождествлять с конкурирующими или сопряженными моделями организованного порядка в государстве, к которым относятся полицентризм, децентрализация, территориальная автономия и регионализм. Характеристика федеративного устройства как системы, базирующейся на них, не достаточна для идентификации федеративной государственности. Эти модели широко используются и в унитарных государствах.

12.1. Режим полицентрической организации, рассматриваемый как альтернатива началу иерархизма, изначально противопоставлен идее государства. Государство само по себе есть модель порядка, организованного по иерархическому принципу. Последовательное проведение идеи полицентризма делает государство и государственность неактуальными. Полицентризм как альтернативная модель порядка замещает традиционный организованный порядок – государство. Отождествление федерализма с полицентризмом логично приводит к а) подмене понятий, б) отрицанию государства.

12.2. Понятия федерализма и децентрализации по объему не совпадают и пересекаются лишь частично. Децентрализация, в какой бы сфере она ни проводилась, не требует изменения организационно-правовой формы. При децентрализации (даже если речь идет о законодательной децентрализации) центр принятия окончательных решений в целом остается тот же, хотя он может быть пространственно распределен. Им является государство в лице его верховных органов. Федерирование («децентрализация» в политическом смысле) децентрализацией как таковой не является. В этом случае перераспределение (рассредоточение) публично-властных полномочий сопряжено с необходимостью пересмотра конституционных основ государственного устройства, что с точки зрения формально-юридической есть не иначе как процедура изменения формы («переучреждения») государства, вследствие чего публично-властные прерогативы субъектов федерации оказываются как бы нецентрализованными изначально.

12.3. Территориальная автономия представляет собой способ децентрализации функций государственной власти, заключающийся в предоставлении автономным территориальным образованиям относительной самостоятельности в сфере осуществления законодательной и исполнительной власти на основе конституции или законов государства. Автономные образования не обладают государственностью, на них распространяется режим административной опеки государства. В силу изложенного их статус существенно отличается от правового положения субъектов федерации. Федеративная государственность не может строиться на началах автономии.

12.4. Недопустимо смешивать федерализм с регионализмом, поскольку они охватывают разные аспекты функционирования государства. Если федерализм имеет отношение к форме государства, его политико-правовой субстанции, то регионализм и региональная политика – к одному из направлений (главным образом, экономическому) его деятельности. Форма политико-территориального устройства не предопределяет содержания и результативности региональной (территориальной) политики государства.

13. Отечественная модель федеративной государственности не базируется на надлежащем доктринальном и конституционно-правовом обеспечении, имеет лишь внешнее, формальное сходство с традиционными федерациями. Поэтому нет оснований связывать современное развитие государственного устройства Российской Федерации с осуществлением осмысленной федеративной парадигмы. Конституция РФ, Федеративный договор от 31 марта 1992 г. лишь частично воспроизводят идею и принцип федерализма. Соответственно названные документы не формируют адекватного механизма юридического сопровождения федеративного режима.

14. Произошедшая в последнее десятилетие трансформация структуры российской государственности еще более затрудняет ее идентификацию в качестве федеративной. Ряд норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов» находится в системном противоречии с положениями Конституции РФ о федеративном устройстве. В частности, это касается нормативных положений, которые устанавливают систему органов государственной власти субъектов РФ с детальной регламентацией их статуса, порядка формирования, срока полномочий и прекращения деятельности, состава и структуры, компетенции и порядка работы; в одностороннем порядке вводят конституционно-правовые основы разграничения функций государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, а также определяют масштабы федерального вмешательства и ответственность органов государственной власти субъектов РФ (ст.ст. 4-9, 17-19, 21-24, 26.1, 26. 3 и др.).

15. Ввиду отсутствия непротиворечивой, научно обоснованной доктрины государственного строительства, неразвитости институциональных средств самоидентификации и поддержания стабильности конституционного строя в политико-территориальной организации России стихийно складывается режим унитарной государственности с законодательной автономией регионов.

16. При последовательном воплощении в государственном строительстве идеи и принципа федерализма исключается конкуренция с федеральной конституцией (федеративным договором) иных источников конституционного права (федеральных законов, актов главы государства и т.д.). Не допускается произвольное перераспределение по вертикали (по одностороннему усмотрению участников федеративных отношений или же по их взаимному согласию) компетенции, установленной конституцией. Федеральный законодатель ни в порядке делегации функций исключительного ведения федерации, ни в порядке корректировки функций совместного ведения не вправе устанавливать (пересматривать) законодательную компетенцию субъекта федерации. Недопустимы иные внеконституционные схемы вторжения в установленную федеральной конституцией (федеративным договором) компетенцию субъекта федерации в виде, например, вмешательства в механизм формирования (назначения), установления конституционно-правовой ответственности его органов и должностных лиц, приостановления их полномочий и т.д.

17. При конструировании механизма разграничения компетенции между органами государственной власти федерации и ее субъектов могут быть использованы либо «функциональный», либо «предметный» подходы. В основе первого, характерного для традиционных федераций, лежит глубокая структуризация разграничиваемых полномочий, в первую очередь законодательных, в пределах соответствующих направлений государственной деятельности. Второй подход, присущий отечественной конституционной модели, ориентирован по преимуществу на размежевание предметов (сфер) деятельности без строгого упорядочения полномочий, распределяемых между федеральными органами и органами субъектов федерации. Функциональный подход представляется более продуктивным и соответствующим юридической сущности федеративного режима.


загрузка...