Институт депутатского мандата в теории и практике народного представительства в России (07.02.2011)

Автор: Варлен Мария Викторовна

В третьей главе «Основные направления развития института депутатского мандата в Российской Федерации» анализируются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, источники законодательного регулирования депутатского статуса, виды и основные различия в конституционно-правовом статусе депутатов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов РФ, основные направления формирования современной концепции статуса депутата представительного органа власти в России.

В первом параграфе «Институт депутатского мандата: переход от советской концепции к современной» выявляются предпосылки возникновения и основные этапы развития конституционно-правового статуса депутата в России, перехода от советской концепции к современной.

Парламент совершенствуется вместе с обществом и государством, отражая тенденции их развития в исторических ситуациях, соотношение социальных сил в экономических, политических, военных сферах.

Следует отметить, что вплоть до XX века представительства в России не существовало и историю российского парламентаризма можно отсчитывать от 6 августа 1905 года, когда император Николай II подписал манифест и закон о создании Государственной Думы Российской Империи. Законодательство, характеризующее правовое положение членов Государственной думы, было неясным и противоречивым. При составлении статей Учреждения Государственной Думы 1906 года, посвященных правовому статусу народных избранников, использовалось, во-первых, европейское законодательство, которое предусматривало независимость депутатов и их безответственность за речи и голосования, во-вторых, противоречащее этому принципу русское дореформенное законодательство о статусе членов Государственного совета, которые были не народными представителями, а чиновниками и несли ответственность за преступления по должности.

Следующий этап развития конституционно-правового статуса депутата связан с датой 18 октября 1913 года, когда Николай II подписал указ о роспуске IV Государственной Думы, чтобы затем вновь созданная Дума могла иметь лишь законосовещательные функции. 6 октября 1917 года Временное правительство распустило Думу, в связи с выборами в Учредительное собрание, которое в свою очередь было распущено в январе 1918 года согласно Декрету ВЦИК. Именно эту дату можно назвать концом второго этапа развития парламентаризма в России.

Среди наиболее ярких примеров советской представительной системы можно выделить практику соединения законодательства, управления и контроля, а также императивный мандат. С 1918 года связь избирателей со своими избранниками выражается в следующем: избиратели дают представителю обязательные для выполнения наказы, а представитель со своей стороны обязуется периодически отчитываться о своей работе и работе представительного органа. Кроме того, избиратели имеют право в любой момент отозвать народного избранника, если последний пренебрегает исполнением своих обязанностей или производит иные, не согласующиеся с его высоким рангом, действия.

За следующие десятилетия Советы, сконцентрированные партией на функции территориального социально-экономического управления, постепенно стали фактором не только государственной, политической, но и общественной структуры. В этом понимании Совет представлял собой организацию непосредственного взаимодействия власти и общества, идеально подходящую для реализации тезиса о народовластии, являвшегося главным идеологическим постулатом СССР. Деятельность Советов народных депутатов в СССР носила всеохватывающий характер, закрепляясь в соответствующей законодательной и нормативно-правовой базе, определяющей их статус и компетенцию. В той или иной степени эти направления деятельности Советов отражались в структуре их постоянных комиссий.

Среди сфер взаимодействия Советов как органов власти с населением, где ярче всего проявлялось взаимоотношение власти и общества, следует назвать идеологию, институт выборов и наказов избирателей, их взаимоотношения с депутатами, различные формы взаимодействия власти и общества ? письма, жалобы, обращения граждан, отражение идущих процессов в СМИ, деятельность партий и общественных организаций, работа институтов народной демократии ? сходов, собраний, референдумов, территориального общественного самоуправления, домовых, уличных и прочих комитетов, участие населения в органах народного контроля, работе постоянных и временных комиссий Советов и т.п.

С принятием Конституции 1993 года начинается четвертый этап развития парламентаризма в стране. Статья 10 Конституции РФ утверждает принцип разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, органы которых самостоятельны, равноправны, независимы. Потому важную роль в системе органов государственной власти играет парламент России – двухпалатное Федеральное Собрание, являющееся постоянно действующим представительным и законодательным органом. Съезд народных депутатов России и ее Верховный Совет были представительными учреждениями советского типа с присущими им особыми чертами, с прямой ответственностью депутатов перед избирателями, юридическим выражением которой явились право отзыва депутатов, их подотчетность и наказы. Поэтому определяющим в становлении новой российской парламентской теории и практики стало отсутствие в тексте Конституции РФ норм-принципов, присущих императивному мандату. В течение многих лет Конституции Советского государства предполагали наличие правовых норм, регулирующих институты наказов, отчетов и отзыва депутата. Таким образом, анализируя Конституцию России и принятые в соответствии с ней иные нормативные акты можно сделать вывод о том, что российский законодатель пошел по пути закрепления в отечественном законодательстве свободного мандата, для которого свойственна независимость и неответственность депутатов.

Во втором параграфе «Проблемы законодательного регулирования института депутатского мандата в Российской Федерации» рассмотрены особенности регулирования указанного института российским правом.

Начиная с Конституции СССР 1977 года и вплоть до принятия Конституции России 1993 года, в правовом статусе народного представителя и российского представительного органа в целом произошли серьезные изменения. Они затрагивают такие важные проблемы, как характер депутатского (парламентского) мандата, ответственность и неприкосновенность парламентария, его права и обязанности по отношению как к избирателям, так и к государству, а также несовместимость мандата с определенными видами деятельности и должностным положением. Одним словом, с долей некоторого обобщения можно говорить о трехзвенной структуре конституционно-правового статуса депутата то есть о полномочиях, гарантиях и ответственности народного представителя. Именно такую структуру конституционно-правового статуса депутата предполагает законодатель в Федеральном законе от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Конституционные нормы определили лишь основные направления деятельности российского парламентария, их конкретизация произошла в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. При этом следует отметить противоречия в законодательстве затрагивающие статус народного представителя в целом.

Так, изменения, внесенные в законодательство о статусе депутата Государственной Думы в последние годы, усиливают партийную дисциплину в парламенте. По существу указания фракции становятся для депутата своего рода наказом, поскольку не предусматривается реальных возможностей безответственного отступления от них. Это, с одной стороны, позволит обеспечить стабильность в парламенте, а с другой – лишит депутатов инициативности, свободы выражения мнения, что может способствовать подмене интересов народа интересами политической партии и созданию условий для активного финансово-промышленного лобби.

В законодательстве о статусе депутатов Государственной Думы не зафиксирована обязанность депутата проводить отчеты перед избирателями, однако имеется указание на необходимость информирования их о своей деятельности. В законодательстве о выборах под «отчетом депутата о проделанной работе» подразумевается предвыборная агитация кандидата в депутаты и запрещаются отчеты перед избирателями, не оплаченные из средств избирательного фонда. Представляется целесообразным предусмотреть обязанность депутата Госдумы, снабженную санкциями перед парламентом, отчитываться перед избирателями через СМИ не реже одного раза в год (в том числе в случае выдвижения в качестве кандидата на очередных выборах). Отчетность депутата перед избирателями после вступления в силу нового законодательства будет иметь меньшее значение по сравнению с подконтрольностью депутата фракции. Информированию избирателей о деятельности депутатов способствуют встречи депутатов с избирателями, деятельность СМИ и возможность личного посещения избирателями заседаний Госдумы.

Изменения законодательства существенно сказываются на характере взаимоотношений депутата с избирателями. С одной стороны, депутат уже не сможет действовать абсолютно свободно, руководствуясь лишь конституцией и своей совестью. Он вынужден будет ориентироваться на фракционную дисциплину, даже если его личная позиция отличается от позиции партии или претерпела изменения с момента избирательной кампании. С другой стороны, нет и столь жесткой зависимости депутата от избирателей, которая существует при императивном депутатском мандате. Хотя сохраняется обязанность поддерживать связь с избирателями, депутат не будет принимать наказы избирателей, может не проводить отчетов перед ними. Не допускается и процедура отзыва депутата непосредственно избирателями. Таким образом, в результате предлагаемых законодателем изменений мандат депутата Государственной Думы нельзя отнести ни к свободному, ни к императивному. И хотя российское законодательство не предоставляет права партиям напрямую отзывать депутатов, схожесть вводимой в Российской Федерации модели с партийным императивным мандатом очевидна.

В настоящее время положительными последствиями реформы законодательства о статусе депутата являются создание условий для партийного развития в стране, предотвращение многочисленных переходов депутатов из фракции во фракцию, стабильность в парламенте. Однако, опираясь на зарубежный опыт, можно дать неудовлетворительную оценку реформе. В частности, партийный императивный мандат депутата Государственной Думы будет способствовать подмене в деятельности депутата интересов народа интересами партии.

Широкие слои населения, в том числе беспартийные, лишаются своего представительства в Думе. Новое законодательство влечет за собой бюрократизацию парламента. Депутат фактически лишается естественного права любого человека – свободы выражения мнения, превращается в «винтик партийной машины». Указанные изменения являются ярким примером реформирования «сверху». Для политических партий создаются нормы «на вырост», без учета общественного мнения. Реформа способна усилить разочарование граждан в представительной демократии.

Взаимоотношения между депутатом и избирателями должны строиться на общей политико-правовой позиции, а не на юридической зависимости депутата от партии. Депутат должен иметь возможность выйти из партии, не утратив свой мандат, если считает, что она перестала выражать волю избирателей должным образом. Поэтому для депутатов Государственной Думы должен существовать свободный мандат.

В третьем параграфе «Особенности правого статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России» определены виды и выделены особенности статуса депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов России.

Важным аспектом государственно-правового регулирования статуса законодательных органов является определение правового положения их депутатов. Такое регулирование осуществляется как на уровне федеральном, применительно к членам Федерального Собрания РФ, так и региональном – к депутатам органов законодательной власти субъектов РФ, а также и на уровне местного самоуправления – к депутатам его представительных органов.

Понятие «депутат» допускает его использование в широком смысле. Оно может быть распространено на всех лиц, входящих в состав любых представительных органов публичной власти. Так, хотя избирательное законодательство не распространяется на формирование Совета Федерации и члены этой палаты представляют на федеральном уровне интересы субъектов России, их статус принципиально схож со статусом депутатов Государственной Думы. Неслучайно статус депутатов Государственной Думы и статус членов Совета Федерации регулируется одним законом, который в значительной своей части адресует тем и другим одни и те же положения. Да и представительство интересов субъектов России означает в первую очередь представительство населения соответствующих субъектов и только потом – их органов власти. Это справедливо и для представительных органов муниципальных районов, чей состав может формироваться органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района. Для обобщающего названия членов представительных органов власти используют и иной термин – «парламентарии». Он корректен, но может быть адресован только членам законодательных органов и не применим к депутатам представительных органов муниципальных образований.

Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России.

По мнению диссертанта, создание института профессионального парламента в субъектах федерации в условиях разделения полномочий между законодательной и исполнительной властью значительно снизит зависимость таких парламентов от исполнительной власти, будет способствовать выработке независимых предложений по экономическому и социальному развитию региона.

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и, как должностное лицо, должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составная часть мандата – неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

Конституционно-правовой статус депутата включает в себя два уровня. Первый (определяющий) – место депутата в представительном органе власти (депутатская должность). Понятие «депутатская должность» отражает то, что депутат действует в составе общедепутатской коллегии на равных, являясь ее самостоятельной «ячейкой», действует на профессиональной постоянной основе или на общественных началах. Таким образом, данное понятие отличается от понятия «должность» по смыслу законодательства о государственной, муниципальной службе, о статусе выборных должностных лиц. На втором уровне в конституционно-правовом статусе депутата располагаются все иные его элементы. Однако главное место среди них занимают права, обязанности депутата, непосредственно обеспечивающие его включение в осуществление властных полномочий. Именно они обеспечивают выполнение депутатом его главного целевого предназначения – представление интересов граждан (народа, населения) при осуществлении функций представительной власти. Остальные элементы этого уровня (гарантии, ответственность) носят дополнительный, вспомогательный характер. В числе дополнительных элементов можно выделить служебные элементы, появляющиеся у депутата в силу занятия им выборной должности в представительном органе (права, обязанности, гарантии, ответственность по занятой должности).

Представляется целесообразным более детально отразить в законах об отзыве депутата представительного органа субъекта РФ основания отзыва депутата и прежде всего четко определить основания отзыва и согласовать их с нормами современного регионального законодательства, определяющего статус депутата.

На современном этапе совершенствования системы государственного управления на первый план выступают научно-обоснованная концепция формирования правового государства, а также перспективы развития конституционно-правового статуса депутата в России, которые и рассмотрены в параграфе четыре «Концептуальные основы депутатского мандата в Российской Федерации». Полномочия депутата в демократическом обществе разнообразны. Он является представителем народа в высшем органе власти, участвует в законодательной функции, в осуществлении внешнеполитической деятельность. Во всех Конституциях мира закреплению статуса парламента отводится значительное место. Системный подход позволяет рассматривать парламент России как целостную систему, главным компонентом которой выступает личность депутата с его объективными и субъективными связями.

Несмотря на произошедшие в связи с принятием Конституции РФ 1993 года глубокие преобразования в организации деятельности депутата высшего представительного и законодательного органа страны, в частности, осуществление такой деятельности на постоянной профессиональной основе, приходится констатировать, что сегодня проблемы профессионализации депутатской деятельности еще не решены. Значительная часть депутатов Государственной Думы не имеет необходимой для эффективной законотворческой деятельности подготовки. Принцип профессионализма деятельности депутатов пока не получил ни должной теоретической разработки, ни соответствующей законодательной и иной нормативно-правовой регламентации. Рамочное конституционное регулирование данного принципа нуждается в конкретизации его в специальных нормативных актах. В целях обеспечения профессионализма в деятельности депутатов должен быть создан механизм организации и научно-методологического руководства профессиональной подготовкой и повышением квалификации депутатов. Необходимо внедрить систему обучения депутатов основам парламентской деятельности. Проводимые ныне в этом направлении мероприятия не отвечают современным требованиям.

Необходима четкая правовая регламентация трудовой дисциплины депутатов, их трудовых обязанностей. Недостаточное регулирование этих вопросов на федеральном уровне на практике приводит к коллизии права и возникновению спорных ситуаций, решение которых на сегодняшний день возможно только с участием Конституционного Суда РФ.

Проблема свободного или императивного мандата должна решаться по-новому, с использованием опыта отечественных и зарубежных юристов. Поиск оптимального сочетания основных признаков свободного и императивного мандата является залогом разработки законодательства, реально гарантирующего права избирателей в России. В чистом виде ни императивный, ни свободный мандат не являются оптимальными правовыми конструкциями, способными придать парламентской системе России завершенный характер. Решение проблемы заключается в разработке мандата смешанного вида, совмещающего положительные стороны обоих видов. Смешанная модель депутатского мандата теоретически позволит депутатам действовать в интересах всего общества, не подвергаясь давлению извне, вести дела свободно и под свою ответственность. Мандат, выработанный в условиях реальной многопартийности, политико-идеологического разнообразия, обеспечивающий в полной мере права и свободы человека – это выбор, который сделала современная демократическая Европа и который предстоит сделать России.

Неответственность народного избранника, не рассматривается диссертантом как синоним «безответвенности», должна иметь четкие законодательные рамки. Независимость депутата подразумевает исключительно невозможность влияния на волю депутата со стороны кого-либо (избирателей, территориальных или национальных групп, партий, экономических корпораций или лобби).

Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, ? это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов.

В условиях нестабильного правового поля выход из такой ситуации должен лежать в иной плоскости. Речь может идти лишь о таких мерах ответственности, которые, не требуют внесения изменений в Конституцию РФ, способны блокировать неконституционную деятельность депутатов и иных лиц, обладающих иммунитетом, и, помогают депутатам действовать эффективно и оперативно. Особенно важно последнее условие, так как предложения типа ограничения иммунитета, введения института отзыва депутатов таят в себе опасность недобросовестного использования правовых средств с целью блокирования прогрессивной деятельности депутатов.

Одной из действенных мер ответственности может стать использование конституционного штрафа, положительное действие которого отмечено в ряде западноевропейских стран. Преимуществом конституционного штрафа является то, что он не требует внесения изменений в Конституции РФ и не идет по пути ограничения иммунитета депутата, одновременно являясь мерой ответственности депутата, проявившего пренебрежение своими обязанностями.

По мнению диссертанта, партийный императивный мандат есть не что иное, как ограничение прав депутата. Сторонники свободного типа депутатского мандата одним из недостатков императивного называют «скованность» депутата представлением интересов узкой группы граждан – проживающих на территории округа, в котором он избирался, и ввиду этого неспособностью представлять интересы всех граждан, проживающих на закрепленной территории. Это положение правильно, однако в случае с партийным императивным мандатом мы получаем систему, при которой депутат, добросовестно относящийся к своим обязанностям, представляет интересы членов и сторонников своей партии, что противоречит положению депутата как представителя всего народа.

Необходимы внедрение и последующее развитие в законодательстве следующих принципиальных положений, которые имеют непосредственное отношение к эффективности партийного императивного мандата в качестве ответственности депутата:

1) передача на законодательном уровне решения вопроса об отзыве депутата в случае несоблюдения им требований, касающихся его партийной принадлежности, политическим советам партий соответствующих уровней как наиболее открытым для общественности институтам политических партий. В настоящее время данный вопрос отнесен к внутрикорпоративным вопросам партий и зачастую решается исполнительными комитетами;

2) создание возможности отзыва депутата исходя из его императивного мандата по рекомендации граждан. Это предоставит потенциальную возможность отзыва депутата гражданами, проживающими на подотчетной территории, которые являются членами других партий либо не являются членами партий вообще, что представляется эффективным шагом на пути построения ответственной власти без ущерба для свободы депутата и демократичности процесса;

3) рассмотрение вопроса об ответственности депутата с двух сторон: как ответственность перед представительным органом и как ответственность перед своими избирателями. Абсолютно безответственный депутат, равно как и депутат, лишенный иммунитета, – это две крайности, каждая из которых таит в себе серьезную опасность для отечественного народного представительства. Предложения о лишении или уменьшении неприкосновенности депутата не приемлемы для российской парламентской системы, поскольку допускают недобросовестное использование правовых средств с целью блокирования самостоятельной и независимой деятельности депутатов;

4) установление законодательного баланса между принципами свободы и ответственности в содержании правового статуса депутата. Это связано не только с мандатом депутата, но и с совершенствованием иных элементов правового статуса депутата. Важно четко отграничить права депутата от его обязанностей, предусмотреть ответственность депутата перед Государственной Думой за неисполнение должностных обязанностей, рационализировать предоставляемые гарантии реализации прав и обязанностей (в том числе сузить депутатскую неприкосновенность, установить гласную процедуру определения депутатского вознаграждения, лимитировать дополнительные услуги);


загрузка...