Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства (06.04.2009)

Автор: Крылова Елена Геннадьевна

Можно констатировать, что демократичность государства выражается, прежде всего, в том, что вся организация государства открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание управленческих публично-властных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Усиление правового государства заключается в том, что в результате государственного разделения принцип горизонтального деления власти дополняется вертикальным. Утверждение демократии идет за счет того, что процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями, поэтому участие гражданина в исполнении государственной власти становится для него доступнее и проще. В государстве, построенном на принципах федерализма, более актуально требование – обеспечение близости к гражданам, к гражданскому обществу, что, в конечном счете, и является основой правовой государственности.

Одной из конституционных характеристик правового государства представляется его оценка как государства социального. Из этого следует установка на то, что именно государство обязано обеспечить необходимые ресурсы для жизни своих граждан.

Социальное государство – это государство, которое создает условия для свободного проявления потребностей гражданского общества в самоорганизации, в том числе на основе выработки и применения норм права, способствующих саморегуляции этих процессов. Оно относится к государству с высоким уровнем развития, в котором социальная защищенность всего общества осуществляется за счет действенных механизмов государственного управления и сближения государственных институтов с институтами гражданского общества.

Исходя из данного определения, социальное государство в широком смысле остается труднореализуемым. Применение получает лишь самая узкая его трактовка, где главное место отводится мероприятиям социальной поддержки беднейших групп, а где-то и перераспределительной системы.

Понятие принципов правового государства призвано вначале в теоретической, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государстве и имеющие особое значение для его организации и функционирования. В юридическом аспекте принципы правового государства представляют собой фундаментальные положения, объединенные в основополагающую правовую идею, закрепленную в нормах права наиболее общего характера.

Основной смысл принципа разделения властей состоит не в разграничении функций (компетенций, полномочий) и не в сосредоточении всей полноты власти в одной из ветвей, установления ее «единовластия». Принцип разделения властей не действует автоматически, он нуждается (как и любой правовой принцип) в определенных средствах обеспечения в виде правовых механизмов и гарантий, а также в системе «сдержек и противовесов».

Разделение властей преследует и другую цель – определение и разграничение функций, компетенций и полномочий каждой из ветвей (не функций государства, а функций органов государственной власти). При этом следует акцентировать внимание на функциональное разделение власти, особо подчеркивая его важность для организации и деятельности государственной службы, которая создается и функционирует во всех государственных органах независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Собственное же наименование государственного органа, будь то «Федеральное Собрание Российской Федерации», «Конституционный Суд Российской Федерации», «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации», «Верховный Суд Российской Федерации», равно как и «министерство», «служба», «агентство», в данном случае значения не имеет.

В соответствии с принципом разделения власти выделяются функциональные особенности государственной службы Российской Федерации. В этой связи характерной особенностью являются различия в компетенции и в предметах ведения государственных органов (это то, что в итоге, составляет содержание государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью).

Реализация принципов правового государства создает предпосылки для эффективного функционирования всей системы государственной службы, устойчивого государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, развития и совершенствования законодательства о государственной службе. Так как права и свободы гражданина в правовом государстве являются основополагающими, то именно закон, регулирующий всю систему государственной службы, должен устанавливать и ее статус, и ограничения по ней, которые должны носить всеобщий характер, а не частный (по видам государственной службы), как это закреплено в ныне действующем законодательстве о государственной службе.

Анализ теоретико-методологических основ организации государственной службы позволяет прийти к выводу: с формально-юридической точки зрения законодатель точно следует положениям Конституции Российской Федерации и закрепляет приоритет прав и свобод в декларируемых принципах, задачах и целях государственной службы. В то же время верховенство прав и свобод граждан «конкурирует» с так называемой государственной необходимостью, которая по-прежнему приоритетна, как и сама личность. В контексте правового государства существующее формальное провозглашение и нормативное закрепление принципов государственной службы Российской Федерации недостаточно для ее эффективного функционирования, поэтому следует создать действенные механизмы реализации концепции правового государства в процессе инновационного формирования системы государственной службы.

Глава 2. – «Институционализация государственной службы Российской Федерации» – включает параграфы, посвященные изучению институционализма как теоретико-правовой основы становления института государственной службы (§ 1), роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы (§ 2), специфики функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти (§ 3), осуществления государственной службы в системе органов исполнительной власти (§ 4), правовых особенностей государственной службы в судебных органах государственной власти (§ 5).

Под институционализацией государственной службы рассматривается процесс формирования различных типов ее социально-правовой деятельности в качестве важнейших институтов. Этот подход включает основные компоненты институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе; 3) открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор); 4) качественное предоставление государственных услуг; 5) реформа системы управления государственной службой.

Основным свойством государственной службы, как и иных социальных явлений, является ее системность, которая показывает органическую связь всех видов государственной службы друг с другом и взаимодействие между собой. Системность предполагает также, что ее правовое регулирование осуществляется комплексно, посредством конституционно-правовых, административно-правовых и иных норм. По своей природе системность, включающей в себя определенный порядок развития множества элементов, означает и целостность находящихся во взаимной связи частей, а также необходимость реформы государственной службы, поскольку именно государственным служащим, исполняющим функции государственных органов, принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности и построении демократического общества.

Анализ процессов институционализации и инноватизации государственной службы начинается с исследования роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы. Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной, исполнительной и судебной властей на всех уровнях.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией главы государства, системы государственной службы и управления в целом. Такая координация приобретает ведущее значение в контексте правового государства и в рамках конституционно закрепленной системы разделения власти.

В период формирования инновационной системы государственной службы роль Президента Российской Федерации возрастает, что не исключает в перспективе необходимость передачи части полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных в федеральных законах о государственной службе федеральному органу по управлению государственной службой Российской Федерации.

Общая роль в институционализации государственной службы принадлежит представительному и законодательному органу Российской Федерации, которым согласно статье 94 Конституции Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная служба в законодательных органах, выполняя свои непосредственные функции, решает, прежде всего, задачи правовой защиты конституционного строя, подготовки к рассмотрению новых законов и реализации действующего законодательства, исходя из принципов государственного суверенитета, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, их служащие при всем многообразии функций, связанных с законодательным процессом, не выполняют функции правотворчества, не обладают правотворческими полномочиями. На государственной службе в законодательных органах реализуются функции административно-правовые, в которые входят функции регулирования, регламентации, координации и контроля. Речь идет о реализации государственной службы в законодательных (представительных) органах только в процессе подготовки, организационном и материальном обеспечении самого законодательного процесса.

Все направления деятельности Думы и ее мероприятия обеспечивает Аппарат, который подотчетен Государственной Думе. Нормативным правовым актом государственного органа или его административным регламентом Аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа.

Аппарат рассматривается в диссертации комплексно – и как социальный институт, и как организационно-технологическая система, и как важнейший инструмент обеспечения представительно-законодательной власти. Отсюда и основные принципы его построения: соответствие структуры Аппарата структуре Государственной Думы; подчиненность и подотчетность Государственной Думе; статус юридического лица, имея иной характер по сравнению с аппаратом исполнительных или судебных органов власти. Он не выполняет распорядительно-управленческих и контрольно-фискальных функций, но обеспечивает правовое, организационное, документационное, информационно-аналитическое, финансовое, материально-техническое и социально бытовое сопровождение деятельности депутатов и палаты в целом. Аппарат Государственной Думы является той парламентской системой, в рамках которой организуется государственная гражданская служба как инструмент парламента для профессионального обеспечения законодательного процесса, с одной стороны, и качественного воспроизводства демократической сущности государства, с другой.

Государственная служба в парламентских структурах носит комплексный характер и предполагает как многофункциональность, так и универсальность всего аппарата государственных служащих. В тоже время, государственные служащие законодательных (представительных) органов работают непосредственно с депутатским корпусом. Отсюда и структура органов выстраивается соответствующим образом, т.е. по депутатским объединениям и профильным комитетам и комиссиям. Следовательно, в основе формирования аппаратных структур может быть заложен принцип партийности или социальной ориентированности, или профессиональных интересов.

Выделение государственной службы в законодательных (представительных) органах в особый специфический вид государственной службы имеет под собой весомые основания.

Во-первых, двойственный характер парламента по отношению к государственной службе проявляется, прежде всего, в том, что он формирует нормативную правовую базу (законодательство) государственной службы, в тоже время, аппараты законодательных (представительных) органов входят в государственную службу. Во-вторых, государственными служащими в законодательных (представительных) органах могут быть граждане Российской Федерации. В-третьих, государственная служба в законодательных (представительных) органах обладает самостоятельностью. Аппараты палат Федерального Собрания (Совет Федерации и Государственная Дума) являются юридическими лицами. Следовательно, внутренние структуры палат носят устойчивый характер. Кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат. В-четвертых, Федеральное Собрание не имеет административной вертикали соподчиненности. Субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата. В-пятых, при всей политизированности законотворческой деятельности, государственные служащие должны обладать нейтралитетом по отношению ко всем идеологическим и мировоззренческим позициям. В-шестых, специфика статуса государственного служащего в законодательных (представительных) органах связана, прежде всего, с тем, что служащие не могут представлять свои органы, а также выступать от их имени.

Следовательно, государственная служба в законодательных (представительных) органах – это особый вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Российской Федерации по обеспечению процесса представительства и законотворчества.

Основной сферой осуществления государственной службы является органы исполнительной власти, которые распоряжаются природными, людскими, правоохранительными, информационными, финансовыми и иными ресурсами общества. Особой спецификой государственной гражданской службы в организации исполнительной власти является жесткая вертикаль иерархического соподчинения с преобладанием единоначалия. Это дает возможность оперативно принимать решения и организовать их реализацию.

Можно выделить основные признаки функционирования государственной гражданской службы по осуществлению исполнительной власти, которыми являются ее государственность, подзаконный характер, проявление иерархического характера исполнения властных полномочий, непрерывность осуществления, профессиональный характер деятельности по осуществлению государственного управления.

В соответствии с указами Президента Российской Федерации и на основе анализа функций федеральных органов исполнительной власти, осуществленных Правительственной комиссией по проведению административной реформы, была установлена иная, чем раньше классификация функций органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» определены основные положения по организации деятельности федеральных органов исполнительной власти, исполнению их полномочий и взаимодействию этих органов, а также положения по организации и взаимодействию федеральных служб и федеральных агентств с федеральными министерствами.

Изменение отраслевой модели управления на функциональную стало приоритетным направлением административной реформы.

Вместе с тем серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия «государственная услуга», чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг, контроля и ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Автор полагает, что установление четких критериев оценки оказания услуг и состояния контроля, возможно путем конкретизации полномочий федеральных агентств, позволяющей данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля и осуществления именно государственно-властных полномочий. В этом отношении крайне важной является разработка административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.

Следует отметить, что утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р Концепция административной реформы в 2006-2010 гг. предусматривала в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг.

В Федеральных целевых программах развития судебной системы 2002-2006 гг. и 2007-2011 гг. установлена в качестве одной из приоритетных задач проведения судебной реформы, построение в стране развитого гражданского общества, устойчивой демократии, которые должны обеспечить расширение сферы судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, повышение доступности правосудия и ответственности служащих судебных органов, призванных способствовать бесперебойной работе суда.

Необходимо отметить, что, согласно п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации, федеральная государственная служба относится к исключительному ведению Российской Федерации, в связи, с чем распространение на федеральных государственных служащих системы Судебного департамента каких-либо актов субъектов Федерации недопустимо. В судебной системе не получила распространения практика введения ведомственных отличий, существующая в федеральных органах исполнительной власти.

В диссертации рассмотрены определенные ограничения, действующие применительно к сотрудникам аппарата суда. Работники аппарата не вправе отправлять правосудие, вмешиваться в деятельность судей, давать судьям какие-либо указания по осуществлению правосудия. Они не могут выступать в качестве народных, присяжных и арбитражных заседателей. Применительно к органам судебной системы специфика деятельности аппарата судов заключается и в том, что этот аппарат и его должностные лица, а также иные государственные служащие не осуществляют непосредственно главную функцию – правосудие.

охарактеризована как вспомогательная по отношению к функции правосудия. Вместе с тем служба в аппарате суда для большинства служащих обусловливает необходимость высокой квалификации в сфере юриспруденции, как правило, наличие высшего юридического образования, а для отдельных младших должностей – средне-специального юридического образования. Действующее законодательство о государственной гражданской службе этой специфики не учитывает.

Все сказанное выше дает основание рассматривать государственную службу в аппаратах судебных органов и мировых судей как профессиональную (осуществляемую на постоянной оплачиваемой основе) деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению полномочий судей федеральных судов и мировых судей, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Судья, занимая государственную должность Российской Федерации (федеральный судья) либо государственную должность субъекта Российской Федерации (судья конституционного (уставного) суда, мировой судья), не имеет и не может иметь статус государственного служащего. Осуществление государственной службы по определению предполагает включенность в систему иерархических связей, подконтрольность и подотчетность, зависимость. Признание непосредственного осуществления правосудия государственной службой вступило бы в непримиримое противоречие с основополагающими идеями, основными общепризнанными принципами организации и деятельности независимого суда.

Проведенный анализ структуры аппаратов судов подтвердил, что основу государственной службы в судебных органах, как и в иных органах, составляют должности специалистов и обеспечивающих специалистов, распределенные по структурным подразделениям – отделам.

Рациональность и эффективность государственной службы в судебных органах существенно обусловлена тем, насколько полно, последовательно воплощены в ее организации критерии и требования, вытекающие не только из принципов государственной службы, но и сущности правового государства в целом.


загрузка...