Политическая институциализация разделения властей в современной России (04.10.2010)

Автор: Кузнецов Игорь Иванович

Однако возможен и иной подход к проблеме, который можно обозначить как собственно политологический. С этой позиции принцип разделения властей играет роль одного из самых важных инструментов в недопущении монополизации социальной власти, сосредоточения ее в руках только одной социальной группы или ее представителей. Теория, которую сформулировали в наиболее полном виде на рубеже XVII–XVIII вв. великие представители Просвещения была направлена на то, чтобы, опираясь на силу человеческого разума, создать такие условия, при которых монополизация власти станет недоступна или существенно ограничена.

Разделение властных функций между сословиями общества оказывается в теории Монтескье практической, то есть социальной, гарантией конституционного ограничения власти. И хотя сословное устройство современного общества, по крайней мере, в большинстве европейских стран юридически ликвидировано, но все же влиятельные его рудименты остаются в виде кланово-корпоративных и им подобных ассоциаций и образований. Сегодня, правда, носители подобных тенденций предпочитают «жесткому» конституционному разделению властей «гибкое» распределение власти на основе многопартийного парламентаризма.

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. этот принцип стал использоваться как один из показателей демократического развития страны. Естественно, на этом пути возникла масса трудностей, так как формы правления в государствах, внешне сходные, зачастую демонстрируют весьма серьезные отклонения от «средних величин», чем постоянно пользуются сторонники четкого и доктринального воплощения «демократических институтов».

В параграфе 1.2 «Тенденции взаимодействия ветвей власти» представлены основные политические тренды в развитии механизмов взаимодействия ветвей власти, имеющие объективный характер и позволяющие наметить некоторые векторы понимания современной политической ситуации в России в широком политическом контексте.

Основной тенденцией можно определить возвышение прерогатив исполнительной власти. Следует отметить, что исполнительная власть играет ведущую роль в государственном механизме, и эта тенденция, характерна и для либеральных демократий и для диктатур. Она появляется и проявляется во многом из-за распространившейся в межвоенный период (в 20–30-е гг. ХХ в.) практики делегированного законодательства и чрезвычайных (дискретных) полномочий. Исполнительная власть, таким образом, фактически получила возможность решать сложные текущие проблемы весьма оперативно (определение масштабов вмешательства государства в экономику, внешнеполитические и военные акции) и зачастую бесконтрольно. Иначе говоря, делегированное законодательство и чрезвычайные полномочия, сопровождаемые, как правило, засекречиванием или ограничением потока информации, имели своим следствием сокращение полномочий представительных учреждений.

Второй тенденцией, на наш взгляд, является изменение реального политического значения законодательной власти. Снижение роли легислатур было подмечено еще в 1960-х гг. Но истинная функция представительных ассамблей сегодня — это не законодательство, а в первую очередь обсуждение наиболее значимых общественных вопросов («конгресс мнений»), критика, а значит, и контроль исполнительной власти. Иначе говоря, парламент становится большим жюри нации, местом для обсуждений и согласования. При этом, говоря о законодательных функциях легислатуры, стоит отметить, что в некоторых странах ассамблеи действительно издают законы, в других они — лишь машины для штампования законов. Также значительны различия ассамблей и как форумов, обсуждающих дела наций.

Помимо опасностей периодического возвышения исполнительной власти существует и такая возможность искажения принципа разделения властей, как возникновение «государства партий». Этот феномен существует в той или иной мере практически во всех демократиях развитого индустриального общества. Лидеры правящей партии обычно становятся основными функционерами правительства, поэтому, прежде всего правительство, а не парламент, претендует на выражение всеобщих интересов в их партийной интерпретации. Таким образом, фактическим законодателем является «партийный истеблишмент» или «кокус» (определение видного русского ученого М.Я. Острогорского), занимающий посты в правительстве. «Противоядием» принципу функционирования «государства партий» служат, на наш взгляд, два основных механизма: наличие развитого гражданского общества и его эффективного взаимодействия с государством, а также беспартийность администрации, бюрократического аппарата. Кроме того, главным противовесом «партийной власти» обычно считают власть судебную.

В параграфе 1.3 «Дискреционные полномочия главы государства и баланс ветвей власти» анализируется проявление доминирующей тенденции в развитии взаимоотношений ветвей государственной власти.

Ключевым пунктом в процессе усиления реальных политических прерогатив исполнительной власти является, по нашему мнению, распространение практики применения так называемых дискреционных полномочий главой государства.

Существующий взгляд на сущность дискреции как явление, присущего современному государственному механизму, в силу имеющихся «умолчаний» закона и проявлений «усмотрения» правоприменителя, предлагается дополнить политологическим подходом. Его внимание сосредоточено на социально-политических условиях и реальных обстоятельствах подобных проявлений, чтобы понять возможности дальнейшего закрепления, «конституирования» однажды принятых решений, их упрочения наряду и «поверх» существующего правового регулирования. Последний аспект неизбежно выводит на проблему политической культуры власти, политического сознания и мотивации конкретных действий представителей правящего класса.

На протяжении всего XX в., можно выделить несколько этапов такой эволюции взаимоотношений парламента и правительства: первый этап – с начала столетия до Первой мировой войны (формируется принцип ответственности правительства перед парламентом), второй – межвоенное двадцатилетие (оформление института чрезвычайного положения и делегированного законодательства), третий – после Второй мировой войны (закрепление в конституциях норм ответственности правительства). Кроме того, на наш взгляд, можно выделить еще два этапа этого процесса.

?l?0??$?

?l?0??$?

?l?0??$?

?l?0??$?

?l?0??$?

$тветственности правительства. Такая регламентация содержится уже не только в виде конституционных норм или поправок, но и в развитии вненормативных чисто политических формах — «обычаях», традициях, соглашениях.

Пятый этап развития дискреционных полномочий и очередного импульса к изменениям в системе разделения властей в этой связи связан с так называемой «антитеррористической политикой» США и их союзников по коалиции в Афганистане и затем в Ираке. В той же логике можно рассматривать действия российской власти в ситуации критической угрозы терроризма. После захвата школы в г. Беслан в сентябре 2004 г. Президент РФ В.В. Путин выступил с инициативами об изменении некоторых структур власти. Это коснулось не только собственно правительства и исполнительной власти в целом, но и всей системы государственной власти.

Такие подвижки во властных структурах свидетельствуют о реакции на серьезные угрозы безопасности и, кроме того, свидетельствуют о кризисе внутри системы власти, дисбалансах механизмов «сдержек и противовесов». Это можно считать проявлением новой фазы структурного развития внутри либерального государства, причиной которой стала реализация принципов глобальной корпоративной экономики.

посвящен анализу своеобразия работы конституционного принципа разделения властей в РФ. В этой связи выделается ряд противоречий характеризующих сочетание объективных и субъективных факторов политического процесса.

1. Выработка и принятие модели разделения властей в условиях отсутствия единства понимания сути принципа разделения властей, при формальном его принятии и провозглашении. Согласие на то, как, собственно, «делить» власть, то есть как сочетать интересы различных политических сил в государственном управлении, не было достигнуто. Принятая конституция стала не формой согласия в обществе, а, наоборот, актом победившей стороны, институционально закрепившей фактическое «продавливание» одной модели.

2. Этим «техническим заданием» Конституции было стремление создать механизм разделения властей, настроенный именно на конкретную личность.

Сомнительная легитимность конституционной модели разделения властей связана также и с методом ее принятия — всенародным референдумом, не способным в принципе разрешить сложные политико-правовые вопросы, тем более в кризисных условиях.

3. Особый фактор, существенно повлиявший на принятие и существование до сегодняшнего дня действующей модели разделения властей в России — это поддержка Запада. Лидеры многих западных государств открыто поддержали в разгоравшемся конфликте ветвей власти Президента РФ. Это была, на наш взгляд, поддержка, прежде всего лично Ельцина, а значит, и предлагаемой им модели разделения властей, представленной в действующей Конституции.

Нестабильность современной российской политической системы, с характерными для нее постоянными конфликтами, существенно сказывается на механизме взаимоотношений трех ветвей власти, более того, чаще им самим провоцируется. Эта неустойчивость и повышенная конфликтность имеют и ситуативные причины (когда главную роль играют сиюминутные факторы кризисного властвования) и одновременно более глубокие предпосылки, уходящие корнями в прошлое. Можно выделить следующие группы факторов позволяющих рассмотреть проблему наиболее объективно.

Первую группу можно условно обозначить как политико-правовые, или собственно институциональные (хотя их влияние и значимость не ограничиваются лишь политическими и правовыми институтами).

Главный институциональный фактор, определяющий сложившуюся модель власти в РФ, — перекос системы разделения властей. Важнейший элемент политической системы — президентство. Оценивать его с точки зрения «сильное» или «слабое» представляется нам не совсем правильным и крайне опасным. Полагаем, что речь должна идти о просто еще не сформировавшемся до конца политическом институте. Президент является главой государства и в то же время обладает реальными полномочиями главы правительства. Это закреплено в действующей Конституции и, соответственно, дает возможность многим ученым и политикам считать необходимым изменение такого положения. Президент располагает широчайшими полномочиями и не несет политической ответственности за свои действия. Всенародное избрание президента и крайне затрудненная процедура импичмента делает практически невозможным досрочное прекращение его полномочий.

Вторую группу составляют психологические факторы, которые в процессе взаимодействия ветвей власти играют не менее важную роль, чем институциональные. Поскольку в политике особое значение имеет «командная игра», то эффективность властных структур во многом определяется способностями и умением строить коллективные действия. К сожалению, факторы личной неприязни (противостояние Ельцин – Хасбулатов, политический конфликт Ельцин – Примаков и др.) и консолидация по принципу «против кого дружить будем» затрудняют приход представителей той или иной ветви власти к необходимости единения по долгосрочным вопросам национальной политики. Результатом может стать противостояние ветвей власти, направленное на «выталкивание» одной из них за пределы конституционного поля. Серьезной проблемой на сегодняшний день является взаимопонимание внутри «команды» Медведева и Путина, равно и как открыт вопрос о том – одна или две команды сегодня присутствуют в российской власти?

Параграф 1.5 «Сотрудничество ветвей власти в РФ: возможности и реалии» посвящен анализу наиболее важных аспектов политического сотрудничества ветвей государственной власти.

Система баланса ветвей власти в РФ может быть названа «сдержками и противовесами» весьма условно. Причины этого – уже отмеченный перевес в полномочиях, слабость политических институтов и их неоформленность в условиях повышенной внутренней конфликтности и т.д. Кроме того, сам термин «сдержки и противовесы», на наш взгляд, не вполне приемлем к оценке российской модели разделения властей, так как отражает иную политико-правовую конструкцию. Поэтому представляется оправданным использование термина «сдержки и противовесы», скорее, как описательного и доктринального, с учетом не только особенностей реального соотношения ветвей власти в РФ, но и сравнительно небольшого периода функционирования конституционной модели.

Важное место в механизме согласования политических интересов и выработке четкой линии исполнительной власти занимает процедура назначения главы кабинета – Председателя Правительства РФ. Актуализация конституционной роли и политического значения этой процедуры достигла своего пика только в 1998 г. («весенний» и «осенний» кризисы правительства). До этого вопрос о смене главы кабинета В.С. Черномырдина, занимавшего данный пост еще до введения в действие нынешней Конституции РФ, серьезно практически не ставился (постановка вопроса о доверии правительству в целом в июне 1995 г. не берется нами здесь в расчет, так как это несколько иная процедура, направленная на коллективную ответственность кабинета).

Особое внимание хотелось бы обратить на такое достаточно оригинальное явление, как условно называемое «правление четверки» и практику «круглых столов». По сути, это форма консультаций, согласования позиций руководителей законодательной и исполнительной власти с участием главы государства. На наш взгляд, реализовать потенциал механизма «четверок» можно несколькими способами. Во-первых, специальной поправкой к Основному закону, предусматривающей необходимость регулярных консультаций руководителей законодательной, исполнительной и судебной властей (но это достаточно сложная и тонкая юридическая проблема, которую необходимо рассматривать более подробно не только в рамках данной работы). Во-вторых, можно использовать такую форму, как конституционный «обычай». Превращение «прецедентов» таких контактов ветвей власти в «обычай» может идти на основе взаимного согласия основных политических акторов регулярно придерживаться именно этого способа.

Право Президента РФ обращаться к парламенту с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (ст.84, п. «е» Конституции РФ) является сравнительно новым государственно-правовым институтом для России. Многолетняя практика реализации этого права дает повод проанализировать его «сильные» и «слабые» стороны.

Одним из важнейших факторов согласованного функционирования ветвей власти и реализации механизма «сдержек и противовесов» представляется деятельность судебной ветви власти. Наиболее важной для понимания исследуемой проблемы представляется деятельность Конституционного Суда РФ (КС). Особенность юридической природы КС такова, что он должен не только применять Конституцию и право, но в определенной мере «творить» его. Полагаем, что любые решения КС по вопросам толкования, превращения или конкретизации норм Основного закона не могут удовлетворять всех участников возможного спора или все политические силы, действующие в обществе (даже если их цели и деятельность тождественны конституционному строю). Поэтому обвинения в излишней политизированности суда, наверное, всегда неизбежны. Другое дело – поиск «своей золотой середины» для КС РФ между юридизацией политики и политизацией конституционного правосудия. На сегодня этот поиск показал реальные позитивные результаты работы КС и некоторые его «промахи» в области регулирования механизма разделения властей.

На основании анализа ключевых решений, можно констатировать, что позиции Конституционного Суда РФ в отношении сложившейся модели разделения властей очень осторожны и политически ориентированы на консервацию сложившегося порядка.

Во второй главе «Институциональный подход к проблеме разделения властей» представлен анализ политических условий формирования конституционной модели разделения властей и становления института смешанной республиканской формы правления.

В параграфе 2.1 «Проблема институционального дизайна в контексте «транзита»» анализируется институциональный подход описания политических трансформаций общества. В центр внимания попадает парадигма «транзита», которая, несмотря на серьезную и во многом справедливую критику, часто выступает в качестве отправного пункта рассуждений о становлении и развитии демократических политических институтов. С начала 2000-х гг. в политической науке наблюдается постепенный поворот к поиску новых объяснительных моделей политической динамики постсоветских государств и, соответственно, возрастает число публикаций об авторитаризме и его разновидностях.

Можно отметить несколько факторов, осложняющих выбор между чисто президентской и чисто парламентской формами правления для переходных политических режимов:

опасности преобладания мажоритарных тенденций в президентских системах, могущие привести к расколу социально-политических сил и противостоянию ветвей власти;

трудно осуществимая процедура импичмента и риск военных переворотов и диктатур;


загрузка...