Методология и практика привлечения инвестиций в использование земельных ресурсов (03.10.2011)

Автор: Козлова Светлана Вячеславовна

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ

В соответствии с поставленными целями и задачами в диссертации исследуются взаимосвязанные теоретические и практические проблемы, последовательно отраженные в соответствующих главах работы.

1. В первой главе «Теоретико-методологические подходы к развитию земельных отношений» исследуется земля как объект экономических отношений; изучаются особенности земельных отношений как совокупности правовых, экономических, общественных отношений между органами государственной власти (местного самоуправления), юридическими лицами и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей. В работе причины возникновения этих особенностей показаны через анализ специфических характеристик земли как составной части национального богатства. С экономической точки зрения основная функция национального богатства – это обеспечение и поддержание непрерывности общественного воспроизводства. Для этого потребляются имеющиеся в обществе запасы материальных и нематериальных благ, используются прочие составляющие национального богатства. Природные ресурсы не являются чем-то внешним по отношению к процессу человеческой деятельности и пассивным источником потребительских стоимостей, произведенных обществом. Они прямо включены в процесс труда. Так, земля, являясь частью природных ресурсов, выступает в том числе основным средством производства и также используется в процессе воспроизводства. Тем самым положительным образом решается долгое время дискуссионный для российской экономики вопрос о возможности включения в состав национального богатства природных (в том числе земельных) ресурсов.

Национальное богатство состоит из экономических объектов, существенным признаком которых является возможность получения их собственниками экономической выгоды. Поэтому для земельных ресурсов, входящих в систему национального богатства и являющихся экономическим активом, характерны признаки прочих составных частей национального богатства: в отношении их институциональные единицы осуществляют права собственности — индивидуально или коллективно; собственники этого актива получают экономическую выгоду в результате владения ими или использования их в течение определенного времени. При этом государство выступает как хозяйствующий субъект, использующий свой земельный ресурс для получения выгоды (ренты).

Одновременно земля является уникальным природным ресурсом, занимающим определяющее место в системе материальных условий жизнедеятельности людей. Плодородный слой земли – основа для ведения сельского хозяйства, недра содержат полезные ископаемые, водные и лесные ресурсы, находящиеся на земле, являются условием существования людей. Земля выполняет важнейшие функции – выступает как средства труда в сельском хозяйстве и как пространственно-территориальный базис – для размещения зданий, сооружений и пр. Указанные особенности земли предопределяют особенности земельных отношений, выступающих как система, которая постоянно находится в движении и видоизменяется, и которая регулируется государственными институтами. Привлекательность земель может быть огромна для инвесторов: ограниченность лучших по качеству и местоположению земель создает возможности для инвесторов в получении дополнительного дохода (ренты), не зависящего от уровня хозяйственной деятельности. Однако общество заинтересовано в контроле за эффективном использованием земельных ресурсов в силу их ограниченности и стратегической значимости. В этом случае государство выступает как орган власти, призванный корректировать экономические интересы хозяйствующих субъектов рынка в отношении использования земель с целью улучшения (неухудшения) качества жизни людей, обеспечения безопасности (продовольственной, экологической и пр.) страны.

С целью привлечения инвесторов для получения долгосрочных эффектов и платежей государство вынуждено вкладывать капитальные вложения в благоустройство земли (как правило, осуществляются инвестиции в оросительные и дренажные системы, производится расчистка от деревьев, кустарников и т.п.). Поэтому инвестиции в земельные угодья рассматриваются в западной системе национальных счетов как физический произведенный капитал, и они включаются в состав основных фондов.

В составе национального богатства земельные ресурсы выделяются следующими особенностями: они относятся к непроизведенным активам, частично возобновляемым. Возобновляемые природные ресурсы поддаются восстановлению и воспроизводству, и возможность их воспроизводства ставит перед наукой задачу характеристики этого процесса и его результата. Невозобновляемые природные ресурсы не поддаются воспроизводству и возобновлению в течение многих поколений. Наличие невозобновляемых ресурсов ставит перед наукой задачу оценки рациональности их использования. Группировка ресурсов на возобновляемые и не возобновляемые несколько условна, так как с развитием производительных сил и технических возможностей представление об их возобновляемости меняется.

Состояние природной среды все более выступает прямым результатом различных форм хозяйствования, как прямо обращенных к элементам этой среды (от добычи полезных ископаемых до различных попыток восстановления нарушенной природной среды), так и косвенно на них воздействующих (от продолжающихся выбросов, сопровождающих большинство видов производственной деятельности, до применения технологии их улавливания). Необходимо отметить, что в официальной российской статистике оценка стоимости природных богатств, вовлеченных в экономический оборот, долгое время не производилась. Природные богатства в государственной российской статистике учитывались в натуральном выражении.

В конце 1990-х годов российские ученые отмечали, что в процессе включения природных составляющих богатства в общий процесс воспроизводства, хозяйственная деятельность воздействует на ценность природных благ как со знаком "плюс", так и со знаком "минус", причем конечный итог этого воздействия никем и ничем не предопределен. С этой точки зрения в отечественной науке справедливо были подвергнуты критике взгляды тех экономистов, которые, признавая насущную необходимость охраны природы и растущих затрат хозяйственных ресурсов на эти цели, тем не менее, отрицали хозяйственную ценность природных благ и правомерность их стоимостной оценки (в том числе и как части национального богатства) на том основании, что эти блага не выступают продуктом труда. Современные подходы к изучению проблемы исходят, как правило, из органичного взаимодействия естественной, изначальной ценности природных благ и их ценности, дополнительно привнесенной (или, наоборот, "съеденной") в результате тех или иных форм хозяйственной деятельности человека.

Одним из важнейших факторов эффективного управления и использования земельных ресурсов является методически корректное определение цены земли, обеспечивающее установление обоснованных размеров платежей за землю, развитие рынка земли, залоговых операций, ипотечного кредитования.

Оценка земли необходима как для определения общего стоимостного объема национального богатства, так и для определения цен земельных участков при их обороте в рыночной экономике.

Исследования выявили недооцененность земельных ресурсов при одновременно существующих трудностях в методологии их оценки как части национального богатства, что указывает на нерешенность проблемы и в части оценки земли при вовлечении в рыночный оборот. В этих условиях система управления земельными ресурсами должна обладать дополнительной институциональной проработанностью, прозрачностью, гибкостью.

В диссертации с позиций институциональной теории исследуется система управления земельными ресурсами страны. Право собственности на землю, ее стоимость и использование, хотя теоретически являются независимыми, на практике тесно взаимосвязаны. Каждый компонент земли требует рационального управления. Система управления земельными ресурсами может обеспечивать порядок и стабильность в обществе через установление гарантий не только для землевладельцев и их партнеров, но и для национальных или международных инвестиционных и кредитных компаний, предприятий, а также для правительства. Каждая страна создает собственную систему управления недвижимостью, которая отвечает ступени ее экономического развития, общественным отношениям, историческим традициям, отношению к вопросам собственности, и т.п., в которой регистрация прав относительно недвижимости является одним из важнейших ее элементов. Для достижения целей настоящего исследования автор счел необходимым раскрыть и уточнить понятие «управление земельными ресурсами».

Система управления земельными ресурсами включает в себя: институты, посредством которых формируются и регулируются экономические отношения между субъектами землепользования; информационную составляющую в виде кадастра недвижимости о правах собственности на землю и связанные с ней ресурсы, их стоимости и использовании; механизмы привлечения инвестиций в использование земельных ресурсов с целью повышения их эффективности как для общества в целом, так и для отдельного инвестора.

В рамках данного подхода была исследована сложившая на сегодня в России система управления земельными ресурсами, а также опыт стран с рыночной экономикой в вопросах управления земельными ресурсами и другим недвижимым имуществом. Опыт развитых стран может быть полезным для страны, которая имеет ограниченные традиции рыночной экономики или в определенной мерой их утратили.

В результате исследования автором были сформулированы основные принципы управления земельными ресурсами, отражающие особенности российской экономики и учитывающие международный опыт:

Использование земельных ресурсов должно удовлетворять основные потребности человека, в первую очередь в продуктах питания и жилье.

Защита собственности важна для эффективного использования земельных ресурсов, однако форма землепользования не ограничивается лишь частной собственностью, что особенно актуально для регионов России.

Инвесторы нуждаются в официальной системе прав на землю и недвижимость и гарантии страхования рисков.

Устойчивое развитие зависит от государства, которое несет полную ответственность за управление информацией о собственности на землю, ее стоимости и использовании, даже если в нем широко участвует частный сектор.

Указанные принципы опираются на предположении, что каждая страна должна иметь официальную систему регистрации земель и недвижимости для содействия хорошему управлению на высшем уровне и обеспечению гарантий права собственности на землю, инвестиций и других частных и публичных интересов в недвижимости. Эффективные системы учета прав собственности на землю, оценки земель и использования земель являются фундаментом, от которого зависит эффективная работа рыночной экономики и который лежит в основе устойчивого и продуктивного управления использованием земельных ресурсов. Такие системы уменьшают риск для кредиторов по ипотеке и, следовательно, назначаемые ссудные проценты, способствуют большей эффективности и экономическому росту.

Современная теория при рассмотрении земельных отношений основную роль отводит понятию собственности (как институциональной и социальной основе системы национальной экономики, которая имеет юридическое и экономическое содержание). Западный экономист Де Сото, считает что главная проблема и причина не вполне удачных социально-экономических реформ в странах третьего мира и бывшего социалистического лагеря - правовая необеспеченность частной собственности и предпринимательства. Будучи представленной материально в виде активов, которыми в действительности владеют большие массы населения этих стран, в том числе и беднейшие его слои, эта собственность юридически не оформлена надлежащим образом и потому не может служить залогом при проведении рыночных операций и использоваться в качестве капитала. Неоформленные права собственности не могут выступить на рынке в форме, принятой для массового обмена, такой как чеки, сертификаты акций, простые векселя, облигации, контракты, складские свидетельства, документы на движимое и недвижимое имущество. «Сфера отношений собственности — это и есть то самое пространство, в котором мы определяем и используем активы, составляем из них всевозможные комбинации и устанавливаем связи с другими активами. В этом пространстве и возникает капитал» .

Данный подход, с точки зрения автора, не дает ответы на поставленные вопросы о повышении эффективности использования земли. Проведенные в работе исследования показали, что простая передача земли в частную собственность не дала ожидаемых результатов в процессе проводимых в России земельных реформ перестроечного периода. Земля не превратилась в полноценный актив, помогающий хозяйственным субъектам в рыночной экономике, более того, она превратилась в объект рейдерского захвата. В работе автор, исследуя возможности институтов собственности, базируется на понимании тех экономистов, которые считают, что общественный порядок требует устойчивости институтов, чтобы экономические агенты могли их понять, осознать и выстроить свои действия в соответствии с ними. В противном случае непрерывная смена правил игры приведет к хаосу и разрушению социальной основы существования социума. «Эффективные институты управления земельными ресурсами и в краткосрочном периоде должны обладать свойством стабильности (жесткости), а в долгосрочном периоде – свойством адаптивности (гибкости). Они должны постоянно эволюционировать под воздействием глобальных тенденций, а также с учетом национальных особенностей. При этом система институциональных ограничений ответственна за достижение краткосрочных целей, а система мотивации – долгосрочных» . Создание такой институциональной среды является основой формирования механизмов повышения инвестиционной привлекательности земельных ресурсов.

В работе систематизированы показатели, отражающие экономическую эффективность и социальные эффекты развития земельных отношений.

Диссертационное исследование подтвердило, что земельные отношения могут стать мощным фактором воздействия на экономический рост и социальные преобразования (прежде всего – в крупных городах). Развитые земельные отношения, обеспеченные надежной нормативно-правовой базой, повышают инвестиционный потенциал предприятий промышленности, АПК и региона в целом. Вместе с тем возможно и отрицательное, дестабилизирующее воздействие на экономику, которое появляется в случае неэффективного использования земельно-имущественного комплекса, слабого вовлечения земельных ресурсов в хозяйственный оборот. Результат – серьезные социальные потрясения, кризис доверия со стороны населения, инвесторов, накопление экономических рисков. В результате исследования предложены направления дальнейших преобразований в земельных отношениях – достижение такого соотношения различных форм землепользования, степени развития рынка земли и иной недвижимости, которые будут способствовать экономическому развитию России и защите населения, эффективному использованию ресурсов с учетом не только текущих, но и долгосрочных интересов различных субъектов земельных отношений.

2. В главе «Трансформация земельных отношений в условиях формирования российских рыночных отношений» отражены результаты исследования двух важнейших взаимосвязанных вопросов: проблемы и направления развития правового поля земельных отношений в современной России и особенности российского земельного рынка, сформировавшегося в существующей институциональной среде.

2.1. В работе раскрыты дополнительные требования к институциональной среде функционирования земельных отношений, отражающие их специфику. В первую очередь она должна базироваться на адекватной правовой базе, регулирующей земельные отношения в условиях развития рынка. Рассмотрение земельного участка как объекта регулирования требует консолидацию имеющихся законодательных актов о земле, с одной стороны, как о природном объекте и основе жизнедеятельности людей, с другой – как об объекте хозяйствования и источнике дохода. Поэтому неотъемлемой частью земельного законодательства являются государственные гарантии и защиты всех форм собственности и землепользования на объекты земельно-имущественного комплекса; выполнение публичных обязательств государства перед населением; сохранение и наращивание производственно-технологического потенциала использования земли как природного ресурса; обеспечение долгосрочных приоритетов развития земельно-имущественных комплексов регионов, что предполагает инструментарную поддержку бизнесу посредством налогового стимулирования развития системы земельных отношений через специальные ставки, отсрочки и др., целевое льготное кредитование, страхование рисков, контроль за соблюдением законодательно определенных институциональных норм.

В настоящее время существует многоуровневая, разветвленная и сопряженная со смежными областями (гражданское, налоговое, жилищное, градостроительное и пр. законодательство) система правового поля регулирования земельных отношений как в отношении земель с/х назначения, так и городских. Основа правового поля современных земельных отношений в России заложена в Конституции РФ. В соответствии со статьей 9 Конституции РФ «…земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности» .

Особенности земельных отношений приводят к специфическим сочетаниям различных законов правового регулирования данной сферы общественных отношений (рисунок 1)

Рисунок 1

Законодательная основа регулирования земельных отношений

По данным государственного статистического наблюдения за земельными ресурсами на 1 января 2009 года, в собственности граждан и юридических лиц находилось 132,9 млн. га, что составило 7,8% земельного фонда страны. Из них – в собственности граждан и их объединений – 124,3 млн га (7,3% от общего земельного фонда), в собственности юридических лиц – 8,6 млн га (0,5%). Площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составила 1576,9 млн га (92,2% от площади земельного фонда страны). Земельные доли граждан (включая долю в праве общей совместной собственности) в земельном фонде страны составили 6,4% (107,4 млн. га), или 80,8% земель, находящихся в частной собственности.

За последние годы наблюдается сокращение площади земель, находившихся в собственности граждан, а также государственной и муниципальной собственности, и увеличение собственности юридических лиц (например, за 2008 год собственность юридических лиц увеличилась на 1,5 млн. га). Изменения в значительной степени касаются общей (долевой или совместной) собственности граждан на землю.

Действующие нормативные акты отражают в определенной степени существующие особенности земельного оборота как на первичном рынке земли (когда земельный участок является государственной или муниципальной собственностью), так и на вторичном – когда осуществляются операции между юридическими и физическими лицами (продажа, дарение, наследование и т.д.). Однако множественные скандалы между инвесторами и населением, связанные с земельными участками, указывают на то, что наше земельное законодательство далеко от совершенства: оно непрозрачно и создает почву для развития коррупции и махинаций.

Проведенный в работе анализ основных функций правовой среды регулирования земельных отношений и существующих провалов в их выполнении позволил автору сделать следующие выводы и предложения:

1) Одна из основных функций земельного законодательства – это защита интересов общества при одновременном экономически выгодном использовании земельных ресурсов. Однако в настоящий момент складывается очень непростая ситуация с эффективным использованием земли. Например, федеральные государственные унитарные предприятия блокируют почти 1 млн неиспользуемых участков земли, банкротство ФГУПов приводит к длительному неиспользованию вверенных им территорий, а значит, к неполучению государством дохода. В то же время становятся известны факты захвата социально значимых земель. Наличие таких крайностей указывает на серьезные провалы в выполнении вышеназванной функции земельного законодательства. В работе показано, что нейтрализация рисков и последствий от нанесенного ущерба от неэффективного использования земель (которое включает, в том числе и неиспользование земель) состоит в первую очередь в постоянном мониторинге использования земель. Мониторинг включает в себя показатели использования земли, показатели землеемкости продукции в промышленности и т.п. Очень важным представляется ведение информационной базы по переводу земель в различные категории: какой ценности земля переводится, например, под строительство. Это относится в первую очередь к землям сельскохозяйственного назначения.

2) Следующая функция земельного законодательства, которая должна неукоснительно выполняться – это обеспечение законности и справедливости сделок с земельными участками. В современном российском земельном законодательстве можно изменять категорию земель для реализации социально значимых проектов. Так, действующее законодательство разрешает переводить участок земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений через процедуру его включения в черту населенного пункта. Однако в законах отсутствуют критерии того, что является социально-значимым проектом: жилье для малообеспеченных, которое укладывается в политику государства повышения условий жизни, или поселок дорогих особняков, которые не являются местом постоянного проживания их владельцев.

Складывается парадоксальная с точки зрения бюджета ситуация: получение собственником сельскохозяйственных земель дополнительного права – права на застройку – не сопровождается платежами в местный бюджет, чтобы хоть частично компенсировать потерю сельскохозяйственного ресурса. В данном случае целесообразно на федеральном уровне выработать и законодательно зафиксировать возможность взимания реальных значимых платежей в местные бюджеты за использование плодородной земли в промышленных или жилых целях.

3) Принцип прозрачности оборота всех категорий земель нарушается в первую очередь в части выполнения норм закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Исследование показало, что при переводе сельскохозяйственных земель в другие категории используются различные механизмы как легального так и нелегального характера для того, чтобы продать земли предпринимателям. При этом механизмы перевода земель включают большую коррупционную составляющую. Как следствие, в последние годы происходит изменение целевого предназначения сельскохозяйственных угодий в больших масштабах. Поэтому защита сельхозугодий посредством законодательных ограничений необходима, в частности, в виде эффективно функционирующей системы зонирования, системы оценки земли; жесткими контрольными санкциями в процессе трансформации одних категорий земель в другие и т.д.

В работе выявлено, что следствием провалов в области законодательных актов являются следующие негативные социально-экономические тенденции, которые необходимо нейтрализовывать:


загрузка...