Теория, методология и направления бюджетной децентрализации (01.03.2010)

Автор: Ларина Светлана Евгеньевна

наличие институциональных гарантий того, что разграничение полномочий между уровнями власти носит устойчивый и долгосрочный характер.

Бюджетная децентрализация актуализирует и реализацию принципа кооперации и координации между уровнями власти, который определяется прозрачными, формализованными и ясными процедурами взаимодействия, обеспечивающего не только механизм ответственности соответствующих органов публичной власти, но и мотивирующего их на повышение эффективности управления общественным сектором.

Междисциплинарный подход (комбинация экономических, финансовых и управленческих аспектов) позволяет и более взвешенно подходить к проблеме соотнесения преимуществ и возможных последствий бюджетной децентрализации. Так, анализ возможных проявлений рисков бюджетной децентрализации предопределяет необходимость обобщения инструментария управления ими, который включает методы межбюджетного регулирования и взаимодействия, активное вмешательство вышестоящих властей в управление территориальным развитием, софинансирование расходов, различные формы межтерриториального сотрудничества, установление критериев однородности налоговой политики и жестких требований к диапазону изменений налоговой базы и налоговых ставок, разработка четкого механизма обоснования стоимости и качества общественных благ, финансируемых из соответствующего бюджета, соответствие бюджетных функций по структурам общественного сектора административным инструментам, развитие финансовой координации по вертикали и горизонтали управления общественным сектором и т.д.

Противоречивость бюджетной децентрализации формируют возможности проявлений потенциала бюджетной децентрализации, но не обеспечивают автоматического решения экономических и финансовых проблем управления бюджетными ресурсами. В этой связи дополнительным методологическим инструментарием исследования бюджетной децентрализации выделение регуляций как нормативных моделей и правил, вводимых центральной властью, в целях реализации выбранной стратегии бюджетной децентрализации и, как минимум, недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами.

Регулятивные механизмы бюджетной децентрализации определяются в диссертации как совокупность форм и методов воздействия на организацию бюджетных отношений субнационального уровня, устанавливаемых для решения задач регулирования процесса бюджетной децентрализации. Их разработка должна осуществляться комплексно, сочетая принципы обоснованности, комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) в качестве общих базовых оснований, и принципа спецификации как дополнительного компенсационного инструментария с четко детерминированными условиями восстановления нарушенных бюджетных взаимосвязей для сохранения стабильности системы управления общественными финансами. Регулятивные механизмы, кроме установления норм управления территориальными финансами и требований к качеству управления в условиях бюджетной децентрализации, призваны содержать стимулирующие элементы, вырабатывающие ответственную самостоятельность в проведении бюджетной политики на субнациональном уровне. В идеале, регулятивные механизмы ориентированы на то, чтобы не допустить неэффективной траектории развития процесса бюджетной децентрализации.

3. Авторский подход к выделению содержательных характеристик и моделей бюджетной децентрализации, особенностей их практической реализации в различных условиях субъектов федерации, включая преодоление последствий мирового финансового кризиса в России.

Предлагаемый в диссертации концептуальный подход исходит из объективной целесообразности формирования административных территориальных единиц, имеющих полномочия по производству (предоставлению) локальных общественных благ и финансовые ресурсы для данной деятельности, предполагает наличие альтернатив в выборе моделей бюджетной децентрализации, которые структурируются по ряду составляющих (рис. 1).

Модель бюджетной децентрализации зависит от типа государственного устройства. Поэтому наличие местного самоуправления, органы которого имеют определенную самостоятельность в проведении инициативной бюджетной политики, является базовым фактором при комплексном анализе моделей бюджетной децентрализации, критерием ее соответствия современным тенденциям развития общественного сектора и системы управления общественными финансами. Обобщение различных национальных моделей бюджетной децентрализации, позволяет обосновать типологию моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и местных органов публичной власти в бюджетной сфере и выделить формальную, административную и комбинированную модели бюджетной децентрализации (табл. 3).

В диссертации показано, что модели бюджетной децентрализации отличаются различным характером реализации элементов; масштабом процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации; имеют свои преимущества и недостатки. Однако выбор модели определяется спецификой развития национальных бюджетных систем и природой взаимодействия государства и местного самоуправления.

Рис. 2. Концептуальная схема бюджетной децентрализации

Таблица 2 - Общая характеристика моделей бюджетной децентрализации

Модель Специфика Преимущества Недостатки

Модель формальной бюджетной децентрализации высокая степень децентрализации; самостоятельность территориальных органов власти, закрепленная на правовых основаниях; органы местного самоуправления автономны и могут проводить независимую бюджетно-налоговую политику разграничение доходов и расходов по уровням бюджетной системы; бюджетные позиции территориальных органов власти в значительной степени зависят от объема доходов, получаемых с подведомственной территории; органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты; возможность наиболее полно и оперативно реагировать на изменение местных предпочтений неравномерность ресурсного обеспечения деятельности территориальных органов власти; риски потери управляемости процессов территориального развития; риски нарушения макроэкономической устойчивости; риски углубления дифференциации доходов; особые требования к системе межбюджетного регулирования

Модель административной бюджетной децентрализации минимальная степень бюджетно-налоговой автономии; концентрация основных финансовых ресурсов на уровне центрального правительства; все важнейшие решения в сфере налогообложения и бюджетных полномочий принимаются на центральном уровне управления; территориальные органы подотчетны вышестоящим структурам по вертикали бюджетной системы; органы местного самоуправления является проводником государственной политики центральное правительство имеет мощные организационные, экономические и финансовые рычаги воздействия на территориальное развитие и сохранение макроэкономической стабилизации; возможность установления уравнительного (минимального возможного или допустимого) уровня потребления общественных благ и услуг низкая самостоятельность территориальных органов власти; отсутствие стимулов к реализации местных инициатив и заинтересованности в повышении эффективности управления; искажение информационных потоков; высокая зависимость от методов регулирования и управления, применяемых центральным уровнем; существенное нарушение связи между налоговым бременем и предоставляемыми бюджетными услугами; отсутствие (или минимизация) вариативности набора общественных благ, предоставляемых населению

Комбинированная модель бюджетной децентрализации

определенная автономия территориальных органов власти; как правило, существенная децентрализация расходных полномочий и высокая централизация доходных источников; органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты, но могут находиться под патронажем государства разграничение доходных источников и расходных обязательств по уровням бюджетной системы; возможность сохранения контроля процесса территориального развития; бюджетные позиции территориальных органов власти в определенной степени зависят от объема доходов, получаемых с подведомственной территории; возможность проведения самостоятельной политики, но при определенных условиях и под контролем центрального уровня власти широкий спектр делегированных функций региональным и местным органам власти; проблемы ресурсного обеспечения исполнения необходимых полномочий; нарушение связи между налоговым бременем и предоставляемыми бюджетными услугами; необходимость разработки гибкого инструментария бюджетной децентрализации и институциональных гарантий его предсказуемости; инициативность местных властей может быть символичной

Вопрос оптимальности выбора заключается не в преимуществах самой модели как таковой, а в достижении динамического равновесия между централизацией и децентрализацией распределения полномочий (ответственности) и управления финансовыми ресурсами.

Муниципальные органы власти как публичные институты местного самоуправления, как управленческие структуры, могут эффективно функционировать, реализуя свой потенциал, при наличии определенных институциональных условий.

При прочих равных (наличия организационной и территориальной определенности, экономической и финансовой основы, судебной защиты местного самоуправления и т.д.), важнейшими институциональными предпосылками эффективной бюджетной децентрализации являются, во-первых, развитие демократического (общественного) контроля и, во-вторых, эффективной системы взаимодействия между уровнями власти. Отсутствие или слабо выраженные механизмы демократического контроля и межуровневого взаимодействия повышают вероятность неэффективности децентрализации, формируя предпосылки для витка централизации, который вызывает «ловушку централизации»: «централизация административной власти … может способствовать объединению на определенном этапе в определенном месте всех сил нации, однако она оказывает негативное воздействие на обновление этих сил».

Кроме того, соотношение между системой бюджетных ограничений как элемента регуляций и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; дополнительные и жесткие бюджетные ограничения должны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами.

Такой подход означает, что бюджетная децентрализация, не являясь объектом точного прогнозирования и планирования, акцентируется на стратегических целях управления бюджетными ресурсами, способах их достижения, на определении вектора развития бюджетных отношений в «поле координат», которое задает выбранная модель и формы бюджетной децентрализации.

4. Вывод о многообразии влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и муниципальными финансами, предполагающие различные, в т.ч. позитивные изменения в отечественной экономике.

Развитие территориальных финансов в условиях децентрализованной ответственности предоставления общественных благ актуализирует значимость вопросов рациональности системы управления общественными финансами. В пределах своей финансовой компетенции органы власти территориального уровня должны функционировать, определяя наиболее эффективные способы использования ограниченных ресурсов для достижения целей социально-экономической политики, обеспечивая исполнение принятых решений в условиях развития системы подотчетности своей деятельности и её результатов.

Влияние бюджетной децентрализации на развитие системы управления территориальными финансами раскрывается в работе на основе необходимости практической реализацией совокупности методологических принципов финансового управления, в том числе посредством внедрения результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе.

Исходя из данных обстоятельств, конкретизированы методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации. В частности, выделены следующие принципы: бюджетная автономия административно-территориальных образований, формирующая уровни бюджетной системы; цикличность процесса управления; преемственность и обоснованность приоритетов, их определенность в бюджетном процессе; системный подход в управлении бюджетными ресурсами; долгосрочная устойчивость бюджета; бюджетная результативность, прозрачность и подотчетность; жесткие бюджетные ограничения; функционирование в рамках действующей нормативно-правовой базы; эффективный финансовый контроль и мониторинг деятельности.

Бюджетная результативность на основе новых концептуальных подходов к качеству управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации предусматривает:

установление системы целей, задач и ожидаемых результатов деятельности органов власти, обеспечивающих реализацию приоритетов, достижение задач социально-экономической политики государства и территориального развития;

обеспечение самостоятельности, мотивации и ответственности органов власти в процессе достижения планируемых результатов в рамках принятых финансовых ограничений;

использование конкурентных оснований при распределении бюджетных средств в соответствии с объемом и качеством предоставляемых общественных благ (бюджетных услуг).

Принципы управления территориальными финансами получают дальнейшее развитие в условиях реализации концепции финансового менеджмента органов исполнительной власти. При этом субъектами управления общественными финансами должны стать не только управленческие властные структуры, но и бюджетные учреждения, непосредственно оказывающие бюджетные услуги населению.

Основные элементы современной системы финансового менеджмента в общественном секторе и результативного бюджетирования как новаций управленческого процесса носят достаточно рисковый характер, но оказывают существенное влияние на теорию и практику управления общественными финансами. В силу их высокого риска, а также с учетом достигнутого уровня бюджетной децентрализации и качества управления общественными финансами на территориальном уровне, в работе доказывается целесообразность реализации определенной логической последовательности в модернизации системы управления:

первая (базовая) платформа, определяемая как уровень управления на основе соблюдения основных (базовых) требований бюджетной прозрачности, устойчивости и подотчетности, которые определяются в качестве неотъемлемого, исходного признака самого наличия системы управления общественными финансами;

вторая (улучшенная) платформа характеризуется обеспечением реальной автономии административно-территориальных образований и их органов публичной власти, консолидацией бюджета и бюджетного процесса;

третья (продвинутая) платформа предполагает внедрение управленческой модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, в том числе финансового менеджмента на уровне ведомств, организаций и бюджетных программ по всей вертикали бюджетной системы.

Каждый уровень (платформа) задает определенные предпосылки для внедрения новых методов управления общественными финансами. При этом опыт их модернизации показывает, что переход на следующую платформу эффективнее, если реализованы основные взаимодополняющие элементы предыдущей платформы. Это выражается также в необходимости постоянного обновления (повышения) системы требований к качеству управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях.

5. Результаты анализа системных противоречий бюджетной децентрализации в России, доказывающие наличие существенной проблемы несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практикой ее реализации.

Системные противоречия бюджетной децентрализации в России анализируются в диссертации по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Анализ противоречий в работе строится на соотношении общего и особенного, и его результаты показали, что, несмотря на реформирование указанных сфер, в России остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики ее реализации.

В качестве отдельных выводов аргументированы следующие позиции. В результате реформирования межбюджетных отношений, с одной стороны, сформированы принципы разграничения доходов и расходов по уровням бюджетной системы, упорядочены межбюджетные трансферты. С другой стороны, продолжает возрастать уровень централизации бюджетных доходов и децентрализации бюджетных расходов (рис. 3, 4).

Рис. 3. Распределение доходов между уровнями бюджетной системы за вычетом межбюджетных трансфертов бюджетам других уровней, % ВВП

Как следствие, увеличивается финансовая зависимость территориальных бюджетов от фискальных решений вышестоящего уровня бюджетной системы. При этом финансовая помощь в условиях крайне ограниченной бюджетно-налоговой автономии региональных и местных органов власти ориентирована в основном на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий и реализацию приоритетов бюджетной политики федерального центра. Если в 2004 г. объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) из федерального бюджета бюджетам субъектов России составлял 343 млрд. руб., то к 2008 г. он достиг 762,5 млрд. руб.. Темпы прироста межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, более чем в два раза превосходящие темпы прироста доходов консолидированных бюджетов субъектов федерации, что свидетельствует об ослаблении финансовой самостоятельности субъектов России.


загрузка...