Теория, методология и направления бюджетной децентрализации (01.03.2010)

Автор: Ларина Светлана Евгеньевна

Требует нового научного осмысления экономическое обоснование функционирования общественных финансов и система управления ими, которое в свете реалий развития современных бюджетных систем и бюджетного процесса должно учитывать стратегические ориентиры в реализации бюджетной децентрализации, совокупность факторов, определяющих возможности саморазвития территориальных административных образований, обоснованность инструментария межбюджетного регулирования, формирующего характер бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне.

Отсюда вытекает рабочая гипотеза исследования, которая заключается в предположении, что теоретико-методологическое обоснование бюджетной децентрализации как содержательной составляющей построения многоуровневой бюджетной системы, формирует научную базу для разработки механизмов регулирования, координации и взаимодействия органов публичной власти в управлении бюджетными ресурсами с целью самообеспечения и саморазвития территорий с учетом сложившегося социально-экономического положения субъектов федерации и муниципальных образований.

В диссертационном исследовании предпринята попытка осуществить комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации, а также выработать практические рекомендации по модернизации системы управления общественными финансами с целью сбалансированного функционирования государственного (муниципального) сектора, повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.

Актуальность и недостаточная разработанность указанных вопросов определили выбор темы исследования. Она отражает один из важнейших аспектов научных исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, повышение качества управления территориальными финансами.

постановка данной цели обусловила необходимость решения следующих задач теоретического и прикладного характера:

определить содержание и роль бюджетной децентрализации в системе экономических, организационных и финансовых отношений, ее влияние на развитие бюджетной системы государства и управление бюджетными ресурсами;

раскрыть теоретические основы типологии моделей бюджетной децентрализации, концептуальные позиции по их структурированию, развитию механизмов и направлений реализации;

конкретизировать методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации;

выделить общие тенденции бюджетной децентрализации и специфику деятельности органов власти субнационального уровня в бюджетных системах федеративного и унитарного устройства;

выявить системные противоречия бюджетной децентрализации в Российской Федерации;

дать оценку особенностям развития института самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, трансформации финансовых основ местного самоуправления в России;

обосновать перспективные направления роста доходов территориальных бюджетов и меры по обеспечению эффективности их расходов в современных условиях;

разработать модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований;

сформулировать методологические и методические положения по разработке антикризисного бюджета субъекта РФ и муниципального образования;

оценить действующую систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и разработать предложения по ее совершенствованию.

Объектом исследования является региональные и местные бюджеты, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по их формированию в децентрализованных бюджетных системах.

Предметом исследования является финансово-экономические отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в процессе бюджетной децентрализации на современном этапе модернизации бюджетной системы России.

Область исследования диссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальностям 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит, и 08.00.01 – экономическая теория.

По специальности 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.2 «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».

По специальности 08.00.01 – экономическая теория: п. 1.1 «Политическая экономия», п. 4.4 «Принципы и методы экономико-теоретических исследований».

Теоретическую базу диссертации составили положения теории общественного сектора, неоинституциональной экономики, государственного и муниципального управления, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, разработки специалистов по различным направлениям организации отношений между органами публичной власти в многоуровневых бюджетных системах, развитию бюджетной политики и реформированию бюджетного процесса.

В качестве методологической основы исследования использовались общенаучные принципы системного и диалектического подходов, методы структурно-функционального анализа, формализации и обобщения логических зависимостей, сравнения, аналогии, экстраполяции тенденций, экспертных оценок.

Информационной базой для теоретических обобщений и выводов послужили официальные материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики; нормативные правовые документы представительных и исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровня; обзорные, аналитические и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам бюджетной децентрализации, развитию местных бюджетов, совершенствованию межбюджетных отношений, опубликованные в специальной периодической печати и сети Интернет.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна заключаются в комплексном теоретико-методологическом обосновании бюджетной децентрализации, формирующей более эффективную систему регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей ответственное управление бюджетными ресурсами на региональном и муниципальном уровнях, повышающей устойчивость бюджетного процесса в России. В ней раскрыты научные проблемы формирования региональных и местных бюджетов, территориального управления финансовыми ресурсами в децентрализованных бюджетных системах, обоснованы направления реализации потенциала бюджетной децентрализации; предложено решение как фундаментальных теоретических, так и практических задач развития бюджетной децентрализации с целью повышения социально-экономической устойчивости и стимулирования территорий к саморазвитию.

Основные научные результаты исследования, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.10 – финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:

1. Обоснована бюджетная децентрализация как балансирующая и динамичная система, трансформирующая бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; направления её развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых для каждой страны конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их полномочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

2. Введена в научный оборот расширенная типология моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены типы моделей бюджетной децентрализации (формальные, административные и комбинированные); раскрыты их характерные признаки в реализации элементов моделей, масштабах процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации, наличии преимуществ и недостатков. Установлено, что значимость модели бюджетной децентрализации определяется достижением равновесия между централизацией и децентрализацией, распределением полномочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

3. Аргументировано, что важнейшим элементом бюджетной децентрализации являются регулятивные механизмы, целевые установки которых варьируются от недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне. Определен методологический подход к их разработке, сочетающий базовые принципы обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации, который предусматривает формирование дополнительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления территориальными финансами при изменении социально-экономических условий (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

4. Обосновано, что соотношение между системой бюджетных ограничений и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; дополнительные и жесткие бюджетные ограничения должны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами. При этом бюджетная децентрализация ориентирует на повышение качества управления общественными финансами, способствует реализации программ предоставления общественных услуг с учетом территориальной специфики, стимулирует развитие инициативы региональных и муниципальных властей в общественном секторе, формируют механизмы ответственности за проводимую бюджетную политику (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

5. Определены методологические позиции по разработке антикризисного бюджета субъекта федерации и муниципального образования, исходя из относительной обособленности территориальных бюджетов в децентрализованных бюджетных системах. Обосновано, что необходимость антикризисного бюджета возникает в результате как низкой эффективности управления региональными (муниципальными) финансами, так и цикличности экономического развития, вследствие усиления факторов, действующих в кризисный период. В рамках модели антикризисного бюджета предлагается система мер по управлению рисками непредвиденных потерь, повышению эффективности и усилению ответственности в политике управления государственным (муниципальным) имуществом и бюджетными расходами с использованием инструментария их корректировки и методов результативного бюджетирования на основе строгой приоритезации расходов (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

6. Разработана модель и алгоритм инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований через софинансирование, которые ориентированы на оптимизацию бюджетных инвестиций, повышение эффективности бюджетных расходов, сочетание стимулирующих и выравнивающих эффектов в системе межбюджетных трансфертов. Предлагаемое методическое обеспечение инвестиционного софинансирования муниципальных образований направлено не только на развитие социальной и инженерной инфраструктуры территорий, но и на стимулирование местных органов к активной инициативной позиции посредством составления собственных проектов развития, внедрения среднесрочного и программно-целевого бюджетного планирования, формирования системы ответственности за выбор потенциального объекта (программы) софинансирования (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

7. Предложена модель мониторинга и оценки качества управления муниципальными ресурсами, включающая индикаторы и алгоритм выработки оценочных результатов по двум взаимосвязанным подсистемам сбора информации: оперативной – оценка финансового состояния муниципалитетов и качества управления муниципальными финансами, и резюмирующей – оценка обобщающих характеристик деятельности местной администрации по управлению финансами и влиянию этой деятельности на социально-экономическое состояние муниципалитета. Результаты данного мониторинга и оценки призваны повысить качество взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления, способствовать формированию системы превентивных мер в условиях кризисных ситуаций, выявлять тенденции в качестве работы местных органов власти по управлению бюджетными средствами, изменения финансовых условий развития территорий с последующим их учетом при распределении финансовой помощи, в подготовке программ социально-экономического развития и инвестиционных проектов, предоставления государственных гарантий по обязательствам муниципального образования и т.д. (пункт 2.5 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

Наиболее значимые научные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна в области специальности 08.00.01 – экономическая теория состоят в следующем:

8. Уточнен категориальный аппарат методологии исследования бюджетной децентрализации, позволяющий рассматривать её в общетеоретическом аспекте и во взаимосвязи с состоянием национальной экономики, бюджетной системы, межбюджетного регулирования. Предложено авторское определение содержания понятий «бюджетная децентрализация», «модель бюджетной децентрализации», «регулятивные механизмы бюджетной децентрализации», «антикризисный бюджет субъекта федерации и муниципального образования» (пункт 4.4 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

9. Раскрыт характер влияния бюджетной децентрализации на развитие системы управления региональными и местными бюджетами, выражающийся в формировании новых тенденций управленческих процессов на основе результативного бюджетирования и повышения финансовой гибкости организаций, функционирующих в государственном (муниципальном) секторе. Конкретизированы методологические принципы управления общественными финансами в условиях бюджетной децентрализации и выделены критерии эффективности управления территориальными финансами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

10. Выявлены системные противоречия бюджетной децентрализации в России по ряду направлений: в межбюджетных отношениях, в формировании финансовых основ местного самоуправления, в управлении бюджетным процессом на территориальном уровне. Аргументирован вывод, что в России, несмотря на реформирование данных сфер, остается существенной проблема несоответствия формально обозначенных приоритетов бюджетной децентрализации и реальной практики её реализации, и доказана необходимость использования в таких условиях дополнительных административных ресурсов и механизмов для поддержания сложившегося соотношения «зон ответственности» в управлении бюджетными ресурсами (пункт 1.1 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические и методологические положения, обоснованные в диссертации, дополняют и развивают экономическую теорию общественных финансов, инструментарий их функционирования в условиях бюджетной децентрализации. Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что предлагаемая система обобщенного объяснения бюджетной децентрализации и её частных проявлений на основе оптимизации процессов централизации и децентрализации в управлении бюджетными ресурсами позволяет обосновать перспективные направления и эффективные механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в многоуровневых бюджетных системах, способствующие развитию общественного сектора экономики. Полученные теоретические результаты расширяют возможности проведения научных исследований по проблемам развития бюджетной системы в целом, ее регионального и муниципального уровней в направлении совершенствования бюджетной политики, межбюджетных отношений и управления бюджетным процессом.

Методологическая значимость исследования состоит в том, что подходы, принципы и методики, изложенные в работе, ориентированы на реализацию потенциала бюджетной децентрализации с учетом национальной специфики функционирования местного самоуправления, повышение качества управления общественными финансами на региональном и муниципальном уровнях, развитие институционального обеспечения данного процесса, совершенствование финансовых взаимосвязей в условиях бюджетной децентрализации в целях социально-экономического развития страны и её территорий.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформированный аналитический и методический аппарат может быть использован для повышения эффективности общественного сектора страны, работы органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере, совершенствования инструментария межбюджетного регулирования.


загрузка...